刘健钧：国企及政府投资基金需厘清职能边界
刘健钧：国企及政府投资基金需厘清职能边界
2026年08月22日 07:0
编者按：
国企及政府投资基金的发展，进入更加注重规范运作与效能提升的新阶段。
过去一年半，从国办发〔2025〕1号文到国办函〔2026〕54号文，政策导向既强调政府资本服务科技创新和产业发展，也对基金设立、出资责任、投后管理和风险防范提出更高要求。
随着行业发展重心由规模扩张转向质量提升，政府资本也从强调“基金招商”回归服务产业引导和科技创新的本源。
同时，管理人登记、县级基金设立、国资出资责任、基金合规运作等环节的要求趋严，使行业进入一轮结构调整期。
在这一过程中，我国股权投资行业面临更高的合规要求，也在探索更具可持续性的高质量发展路径。
国企基金、政府投资基金与政府引导基金如何厘清定位，基金招商与市场化运作的边界如何把握，容错机制如何从“纸面免责”走向实操，都是行业关注的重点。
8月上旬，21世纪“国企及政府投资基金高质量发展”闭门会在广州举行。
来自国资投资平台、政府投资基金、市场化投资机构及行业研究机构的代表，共同探讨新监管环境下，政府资本如何更好服务科技创新、产业发展，并回应投资、管理与退出中的现实难题。
在湖南大学股权与创业投资研究院院长、清华大学全球私募股权研究院首席专家刘健钧看来，理解政府基金的底层逻辑，应从创业投资领域存在的市场失灵问题出发。
国企及政府基金要实现高质量发展，关键在于厘清不同基金的功能定位，区分市场失灵与市场有效领域，并按照基金属性实施分类差异化监管。
刘健钧。资料图
刘健钧介绍，海外市场并没有“国企投资基金”概念，也鲜有“政府投资基金”称谓。境外的政府投资基金，主要用于解决创业投资领域的“投资市场失灵”问题。
“投资市场失灵”主要存在于企业创业的早期阶段。
首先是 种子 期，企业商业模式尚未成型，市场化 创投 机构通常缺乏投资意愿。所以，对于少数特定的战略性新兴产业中的 种子 期企业，政府投资基金常以直接投资方式提供支持。
其次是起步期。此时企业的产品以及技术得到了市场验证，商业前景开始显现，市场化 创投 开始产生兴趣。但企业仍存在市场营销、管理和财务等多重风险，且规模不经济，市场化 创投 的积极性不高，仍属于“市场相对失灵”领域。
起步期企业涉及的行业领域广、数量众多，由政府创投直接投资是勉为其难，适合通过参股市场化子基金的方式，支持早期创业项目。
无论是直接投资类政府基金，还是参股引导类政府基金，均具有鲜明的政策性，宜坚持政策性运作。
相较海外市场，在我国，即使是投资中后期创业企业的创业投资基金、从事并购投资的狭义股权投资基金，均面临“募资难”问题。因此，有必要设立“募资支持类政府投资基金”。
这两类基金从投资层面看，属于“市场有效”领域，故不宜再设置“让利于民”机制，更不宜由政府基金直接投资，只宜以“政府参与的市场化母基金”方式运作。
刘健钧认为，政策性引导基金，与国企及政府参与出资的市场化母基金，在运作逻辑、管理模式上存在根本差异，宜实施分类管理。
刘健钧将“54号文”概括为“五位一体”的国资与政府基金治理新框架。
具体包括：聚焦主责主业的职能定位约束，压实出资人主体责任的基金内部治理约束，立体式三维法律监管约束，类公务员人事约束机制，以及特色业绩激励约束机制。
围绕国企及政府基金如何实现合规稳健发展，他建议，在容错容亏机制上，宜将“勤勉尽责合规”标准可操作化，做到“该容错就容错，该处罚就处罚”。
（文章来源：21世纪经济报道）