面向未来产业，法治化推进上海开发区转型升级
面向未来产业，法治化推进上海开发区转型升级
2026年09月16日 06:39
党的二十届三中全会明确提出“深化开发区管理制度改革”，中办、国办印发的《关于推动开发区高质量发展的意见》进一步要求“制定和完善开发区地方性法规”，上海市委也强调要“坚持依法推进开发区体制机制改革”。从中央到地方的一系列政策信号，清晰指向了开发区法治化建设的紧迫窗口期。
当前，上海正处于加快培育未来产业、推动经济高质量发展的关键阶段，开发区作为产业发展的主阵地、科技创新的重要载体，其转型升级的成效直接关系到上海建设具有全球影响力的科技创新中心的进程。面对新一轮科技革命和产业变革，在面向未来产业培育的新征程中，开发区在资本供给、人才生态、成果转化、场景开放、治理机制等方面仍面临深层次矛盾。传统的发展模式已难以适应未来产业高投入、高风险、长周期的特征，亟须通过法治化手段重构制度体系，打通制约创新要素自由流动的堵点，激发各类市场主体的创新活力。
一、以法治培育耐心资本，夯实科创企业扎根基础
未来产业具有高不确定性、高成长性、技术多路线迭代等显著特点，这决定了其发展逻辑与传统产业截然不同。过去开发区依赖的“给地给税收优惠”招商模式，在面对硬核科创企业时已逐渐失灵，这类企业最紧缺的并非土地或短期补贴，而是能够陪伴其穿越“死亡谷”的耐心资本。现实中，由于地方政府引导基金普遍面临“保值增值”的考核压力，与未来产业高失败率形成内在矛盾，以致“不敢投、不愿投”。
破解这一困境，必须在法治层面为耐心资本松绑。如在相关条例中设立尽职免责专条，明确界定法定免责要件，建立“报备后免责”的程序性机制，从制度上消除国资投资未来产业的后顾之忧。同时，推动开发区层级整合，打破行政区划壁垒，实现“一类园区一套管理、统一规划”，避免同质化竞争和资源内耗。在此基础上，实施“两评估一清单”制度，即定期开展产业绩效评估和低效用地评估，形成低效用地退出清单，规范退出机制，将腾退的土地、资金等资源优先配置给未来产业，为耐心资本的进入创造空间。
二、以法治构建人才生态，实现从“拼补贴”向“拼生态”跃升
顶尖人才的引进逻辑正在发生深刻转变。相较于物质激励，高层次创新人才更看重科研自由度、学术氛围和生活软环境。传统“给户口、给安家费”的政策吸引力边际递减，单纯依靠补贴已难以形成持久的人才黏性。未来产业的竞争，本质上是人才生态的竞争，必须通过法治手段构建具有国际竞争力的人才制度体系。
可赋予开发区更大的人才评价自主权，实行“一人一策”法定化引进通道，让开发区能够根据产业发展实际需求，灵活制定人才引进标准和配套政策。推动人才配套服务法定化与刚性保障，将子女 教育 、医疗保障、住房保障等纳入地方性法规，以法律的确定性增强人才的安全感和归属感。同时，建立跨界复合人才培养机制，在开发区内设立“产业教授”“科技副总”等岗位，鼓励高校科研人员与企业技术骨干双向流动，打破产学研之间的人才壁垒。通过法治化手段，将人才生态建设从政策驱动转向制度驱动，形成“近悦远来”的人才集聚效应。
三、以法治布局公共验证平台，疏通成果转化堵点
从实验室的“样品”到市场的“产品”，中间横亘着一条被称为“死亡之谷”的鸿沟，而中试平台正是跨越这道鸿沟的关键桥梁。然而，中试平台建设投入大、运营成本高、回报周期长，市场化主体往往望而却步。未来产业的培育，离不开公共验证平台的支撑，必须通过法治明确其功能定位和运行机制。
建议在地方立法中明确开发区在概念验证中心和中试基地的法定职责，将其纳入开发区公共服务体系，给予稳定的财政支持和用地保障。借鉴张江上药前沿中心、马桥具身智能中试平台等成功经验，探索“政府主导+市场化运营”的模式，降低企业使用门槛。同时，深化产学研融合，严格落实促进科技成果转化方面相关规定，从法治层面助力创新成果切实转化为现实生产力。通过法治化布局，构建覆盖“基础研究—技术验证—中试熟化—产业化”的全链条创新支撑体系。
四、以法治推动要素联动与场景开放，释放创新动能
未来产业具有高度依赖“场景驱动”的特征， 人工智能 、自动驾驶、 低空经济 等领域的技术迭代，离不开真实应用场景的验证和反馈。然而，当前开发区内企业间普遍存在“物理隔离”现象，产业链上下游缺乏深度协同，创新要素难以形成合力。必须通过法治手段打破要素壁垒，推动场景开放和要素联动。
建议建立常态化应用场景开放制度，由开发区管委会定期发布场景机会清单，明确开放主体、开放内容和对接机制。明确公安、交通、卫健等部门的协同义务，建立风险分担与保险机制，为新技术、新产品的测试应用提供制度保障。推进“链长制”法治化，将产业链协同发展纳入开发区考核体系，推动龙头企业牵头组建创新联合体。同时，规范新型产业用地（M0）的法律地位，明确其用途、容积率、转让条件等，实行“双合同”全生命周期监管，确保产业用地使用。通过法治化手段，构建“场景牵引、要素联动、产业链协同”的创新生态。
五、以法治构建现代化创新治理，健全试错容错机制
企业是创新的主体，企业家和创新人才是创新的主角。开发区治理现代化的核心，是构建适应未来产业发展规律的治理体系，既要“放得活”，又要“管得住”，可通过法治化改革优化重塑治理逻辑。
建议制定“未来产业先导区暂行管理规定”，在数据跨境流动、科研物资通关、生物安全等领域赋予先导区变通适用权，为制度型开放探索经验。将先导区建设与低效用地退出机制有机结合，建立“腾笼换鸟”的法治化通道，为未来产业腾挪发展空间。固化“管委会+公司”模式，明确管委会的行政管理职能和开发公司的市场化运营职能，实行差异化考核制度，避免用传统行政考核指标束缚市场化主体的手脚。同时，健全试错容错机制，对在改革创新中出现失误但符合法定免责条件的，依法依规予以免责，营造“鼓励创新、宽容失败”的制度环境。
法治是最好的营商环境，也是开发区转型升级的根本保障。面向未来产业，上海开发区必须以法治为引领，将改革实践中的好经验、好做法上升为法律规范，以制度的确定性应对未来的不确定性。通过培育耐心资本、构建人才生态、布局验证平台、开放应用场景、创新治理机制，系统性破解制约未来产业发展的深层次矛盾，为上海建设具有全球影响力的科技创新中心提供坚实制度支撑，在全国开发区高质量发展中继续发挥示范引领作用。
（作者单位：上海社会科学院经济研究所）
（文章来源：上观新闻）