【专访】曹富国：中国国际公共采购为何“抢不到单”？
【专访】曹富国：中国国际公共采购为何“抢不到单”？
2026年10月20日 09:0
作为“世界工厂”和全球最大的货物贸易国，中国在国际公共采购领域却面临“抢不到单”“进不去门槛”的问题。以联合国采购为例，2025年中国占比不到2%，居全球第12位。
中央财经大学教授、中国PPP治理研究院院长、国家社科基金重大项目首席专家曹富国日前在接受界面新闻专访时指出，中国企业在国际公共采购领域面临的困境，折射出企业自身投标能力不足与制度衔接不畅。
他指出，以联合国采购为例，从合同签约主体所在国看，中国占比不到2%；但如果从商品原产地看，“中国制造”占比约38%。这意味着大量产品经第三国（方）贸易商进入联合国采购链条，在这一过程中，中国企业只赚取代工利润，未能成为合同签约主体。这背后的深层原因是，中国企业投标能力与联合国采购规则之间的结构性错配。比如，联合国在招标时要求企业提供残疾人包容政策、性别平等承诺、碳排放核算等文件证据，而中国企业缺乏将环境、社会和公司治理（ESG）实践文件化、证据化的制度惯性，没有证据的“好实践”无法计分。
曹富国表示，除了企业自身投标能力不足外，中国在国际公共采购领域还存在一些制度性短板，主要表现在三个方面：缺乏政府采购市场开放承诺、缺乏系统性的国际公共采购支持体系、海外属地化服务能力欠缺。而提高国际公共采购份额，不仅是产品竞争力的体现，还有利于中国参与全球治理、在国际博弈中获得更大话语权，以及减少外贸低价竞争。
他建议，提高国际公共采购份额，企业层面应围绕“从制造能力转向制度性参与能力”展开，具体包括：提高产品（方案）与目标机构使命的契合度，将产品优势转化为可评分证据，理解和对接可持续采购供应标准，补齐国际投标文件编制能力，构建海外履约与服务网络，管理资金流与合同风险，用好平台资源。政府层面，关键是加快推进加入WTO《政府采购协定》（GPA）谈判，加大中国开放国际政府采购市场的谈判力度，为中国企业参与国际公共采购市场提供法律保障。
“最后，也许最为重要的，是在高质量发展和 统一大市场 建设的政策目标下，统一中国公共采购法治，并使我国的公共采购制度尽快实现从程序合规向绩效导向的范式转型。”曹富国说。
界面新闻：今年7月份联合国发布的《2025年度采购统计报告》显示，2025年联合国采购金额约227亿美元，其中，中国贡献了4.51亿美元，占比1.99%，全球排名第12位。作为全球货物贸易第一大国、也是门类最全的制造业大国，中国在联合国采购中的表现为什么不突出？
曹富国： 需要明确的是，这个近2%的占比，是中国企业“以自己名义直接中标”的份额，属于合同签约主体的统计，统计的是“联合国把合同给了谁”。但有分析指出，过去25年间，联合国采购的货物中，原产地为中国的商品占比从5%升至38%，这意味着大量中国制造的产品通过第三国（方）贸易商进入联合国采购链条，在此过程中，中国企业只赚取代工利润，未能成为合同签约主体。
进一步深究，中国企业在联合国采购中表现不突出的深层原因，在于中国企业投标能力与联合国采购规则特性之间的结构性错配，具体表现在以下三个方面。
一是采购逻辑的错配。联合国采购服务于维和、人道救援、性别平等等使命，采购官员在多项原则之间拥有较大裁量权，紧急情况下“组织最大利益”可优先于“有效竞争”。中国企业习惯“对照评分标准逐项响应”的线性思维，难以在技术建议书中呈现对采购背后政策意图的理解。
二是合规证据不足。联合国“可持续招标”框架要求招标至少包含3项可持续指标，且这些指标可作为强制性的合格/不合格标准；企业须提供残疾人包容政策、性别平等承诺、碳排放核算等文件证据。国内相关要求多为倡导性加分项，中国企业缺乏将环境、社会和公司治理（ESG）实践文件化、证据化的制度惯性，没有证据的“好实践”无法计分。
三是投标文本存在短板。联合国在评估采购项目时，要求技术建议书结构清晰、证据可验证。而中国企业普遍缺乏将自身能力转化为可被第三方验证的文本证据的专业训练，这是“会不会投标”的能力问题，而非语言问题。
简言之，2%反映的不是制造能力不足，而是“制度性参与能力”尚弱。
界面新闻：在其他国际公共采购领域，中国表现如何？
曹富国： 在世界 银行 和亚洲开发 银行 资助的项目中，中国企业作为承包商的表现要活跃得多，份额可达20%以上。在“ 一带一路 ”等全球南方国家，中国企业积极参与所在国的能源、交通等基础设施建设项目，取得了很好的效果。但从法律上看，由于中国与其他国家尚未相互开放彼此的政府采购市场，估计中国企业尚未广泛参与这些国家的公共采购市场。
界面新闻：一个国家的企业在国际公共采购领域频繁中标，意味着这国具有哪些层面的能力？
曹富国： 首先，意味着该国产品无论在质量还是价格方面都具有国际竞争力，同时满足东道国可持续采购的高标准要求。
其次，意味着该国参与国际采购市场竞争的制度性能力较强。比如，企业所在国的采购法律与国际采购规则贯通性较好，适应了本国采购规则的企业，也更容易适应国际采购市场的规则。
三是，意味着该国参与全球治理的能力较强。比如，联合国采购服务于人道主义援助、维和行动、可持续发展等全球公共目标。中国企业通过参与联合国采购，不仅拓展了商业空间，也在践行全球治理倡议方面发挥实质性作用。
四是在国际博弈中拥有较大的话语权。比如，欧盟正是通过《国际采购工具》（IPI）等工具，以“互惠原则”为由对未开放市场的国家施加压力，其核心逻辑就是利用采购市场的准入作为谈判杠杆，促使对方在双边或多边谈判中达成开放承诺。这意味着，实际中标业绩既是商业成果，也是规则博弈中的筹码。
最后，频繁中标意味着企业能够进入国际采购的核心供应链，掌握稳定的订单流。比如，联合国采购回款规范、需求稳定，有助于企业避开普通外贸低价内卷的竞争。
界面新闻：在国际公共采购领域，中国存在哪些制度性短板？
曹富国： 首先，缺乏政府采购市场开放承诺。我国的自由贸易协定中，尚未包含实质性的政府采购市场开放承诺，例如加入WTO《政府采购协定》（GPA）的谈判仍在进行中，这在一定程度上削弱了中国企业争取其他GPA成员方对等准入的谈判筹码。
其次，缺乏系统性的国际公共采购支持体系。与欧美国家相比，中国在信息共享、投标辅导、合规培训、融资支持等方面的公共服务体系尚不完善。联合国开发计划署评估明确指出，中国企业与联合国采购体系之间的信息不对称、企业能力不足和配套服务缺乏等系统性障碍尚未根本解决。
第三，海外属地化服务能力欠缺。比如，联合国援助多集中在欠发达地区，这些地区 物流 、安装、维保配套体系不成熟。而中国企业普遍缺少海外合规主体，在当地缺乏公采业绩与售后网络，导致“有产品、有产能却难以入围和履约”。
界面新闻：今年9月，欧盟委员会批准了《公共合同和特许经营条例》（简称《公共采购法》）提案，有人认为这是针对中国企业设限，这种看法成立吗？地缘政治是这类采购准入的一大障碍吗？
曹富国： 这是自2014年以来欧盟对公共采购规则最深刻的一次改革。欧盟有望结束几十年来多法分立的局面，实现多法合一。该提案在政府合同中系统性地偏袒欧洲供应商。近十年来，欧盟采购的确呈现出越来越明显的保护主义倾向，这与其前期的开放主义政策形成鲜明对比。
至于是不是针对中国企业设限，我认为有，但不完全是。从这次提案的具体条款看，提案引入“欧洲优先”框架，赋予采购方明确权力，通过设定原产门槛、评估加权优势、限制参与等方式，优先考虑欧盟及“受覆盖”第三国供应商。由于中国与欧盟之间尚不存在相互开放政府采购市场的制度安排，中国企业可能首当其冲；但也不必大惊小怪，不能据此认为提案对中国的指向性十分明显。欧盟政府采购政策的保护主义转向，与当前国际政府采购市场开放的现状是一致的——主要经济体都实施了“采购国货”政策，政府采购市场的开放需要积极的制度安排。
至于地缘政治问题，需要分情况看。在联合国采购层面，地缘政治因素的影响相对有限，主要障碍更多来自企业自身能力和制度衔接。但在欧盟等发达经济体的公共采购领域，地缘政治和“对等开放”的政治逻辑确实是当前最大的准入障碍。同时，从欧盟本次法律改革中，也的确可以看到供应链韧性等反映地缘政治关切的表述进入了政府采购法。
界面新闻：提高中企在国际公共采购领域的份额，企业和政府部门分别应该做什么？
曹富国： 企业层面可以围绕“从制造能力转向制度性参与能力”展开，主要包含以下几个方面：
一是理解目标机构的使命，增强响应的针对性。例如，联合国采购服务于维和、人道救援、可持续发展等特定使命，采购官员在评估时会考量供应商对需求背后政策意图的理解。因此，企业在技术建议书中应呈现解决方案与机构使命的契合度，而非仅逐条回应技术规格。
二是理解目标机构的采购规则与文化。企业不仅要有竞争力的产品或服务，更要具备将产品优势转化为可评分证据的能力。应系统学习UNGM（联合国全球采购网）注册、RFQ（询价）/ITB（招标/投标邀请）/RFP（建议书征集）三种招标方法的适用逻辑、加权评分法的技术建议书编制要求，以及评估小组“有效、客观、可衡量、公正”的评分标准。同时理解联合国采购中采购官员的裁量空间和事后审计逻辑，避免以国内“满足规格即得分”的线性思维应对。
三是理解和提高可持续采购供应标准。企业应将自身在劳工条件、环境管理方面的实践系统文件化、证据化，并争取WHO（世界卫生组织）预认证、CE（欧洲合格标志）、FDA（美国食品药品监督管理局）等品类专项认证。
四是补齐国际投标文件编制能力。比如，联合国采购司要求技术建议书清晰地阐述解决方案、逐项回应评估标准、提供可验证的业绩证据，并量化可持续性绩效。对此，企业应建立专职投标团队，而非临时拼凑材料，系统训练如何将自身能力转化为可被第三方评估验证的文本证据。
五是构建海外履约与服务网络。企业可筛选具备公采业绩和合规资质的海外本土合作伙伴，通过“背靠背”协议控制风险，补齐属地化服务短板，而非盲目自建海外主体。
六是管理资金流与合同风险。比如，联合国采购通常采用100%后付款，企业需建立相应的财务缓冲，或利用出口信用保险等工具转移资金风险，避免因现金流压力放弃直接投标、回归转口贸易模式。
七是善用平台资源与能力建设。积极利用联合国采购项目、UNGM知识中心、UNDP/CIPS认证培训等资源，持续提升对联合国采购规则的系统理解，将单次培训转化为持续的能力积累。
政府层面可从五个方面努力。一是加快推进加入GPA谈判。GPA成员身份是中国企业进入全球主要公共采购市场的制度性前提。2026年全国政府采购工作会议已明确提出加快推进加入GPA进程，应在此基础上积极与各成员方开展实质性谈判，通过持续深化交流不断完善政府采购法律制度。
二是加大政策支持力度，发挥资金杠杆作用，优化枢纽平台功能并加强企业能力培育。
三是推动中国产业标准走向国际公共采购市场。充分发挥联合国采购项目合作平台作用，推动编制面向联合国采购的中国可持续创新产品目录，推荐中国解决方案及优势产业标准。
四是加大我国开放国际政府采购市场的谈判力度，为我国企业参与国际公共采购市场提供法律保障。
最后，也许最为重要的，是在高质量发展和 统一大市场 建设的政策目标下，统一中国公共采购法治，并使我国的公共采购制度尽快实现从程序合规向绩效导向的范式转型。在这一环境下脱颖而出的供应商能够更好地参与国际公共采购市场。
（文章来源：界面新闻）