澳门“三五”规划解读：从“蓝图”到“施工图”的跨越
澳门“三五”规划解读：从“蓝图”到“施工图”的跨越
2026年08月22日 08:48
8月18日，澳门特区政府正式公布《澳门特别行政区经济和社会发展第三个五年规划（2026—2030年）》（以下简称“三五”规划）。作为澳门特区迈向高质量发展新阶段的路线图和任务书，“三五”规划共10篇36章、68个专栏，约8.6万字，以35项经济社会发展主要指标清晰标定引领未来的行动坐标，明确了八大发展目标。
多位学者受访表示，这份规划不仅是对澳门未来五年发展蓝图的系统擘画，更标志着澳门特区政府治理理念从“方向指引”向“可操作施工图”的实质性转变。
从“方向性指引”转向“可操作施工图”
澳门特区行政长官岑浩辉表示，“三五”规划是一份充分体现民主协商和凝聚社会广泛共识的规划。5月20日，澳门特区政府公布“三五”规划的咨询文本，并开展了为期40天的公开咨询工作，正式文本比咨询文本增加约3万字。
“这次‘扩容’是特区政府广泛吸纳民意、深化顶层设计的结果。”澳门学者同盟会会长叶桂平向南方财经记者表示。据悉，咨询期内共收到1716份意见书、8230条意见，正面意见超九成，正式文本充分回应了社会关切。
澳门科技大学可持续发展研究所所长刘成昆在接受南方财经记者采访时说：“与咨询文本相比，正式文本不仅篇幅大幅增加，还做了多处调整。”他举例称，正式文本第一章第二节中采用“博彩业占比较大”的表述，咨询文本中用的是“博彩业独大”，正式文本对博彩业的陈述更为客观；正式文本的经济社会指标为35项，比咨询文本多了3项，新增指标涵盖社会民生领域的参保和 养老金 领取，以及城市建设领域的公共房屋等相关内容。
“概括来说，正式文本主要解决了咨询文本‘方向多、落点少’的结构性问题。”刘成昆表示，咨询文本偏重框架性，正式文本则将大量偏于宏观的表述落到具体工程项目和时间表上，实现了从“要做什么”向“何时做成、投入多少”的实质跨越。“这意味着规划不仅是蓝图，更是一套可追踪、可考核的执行体系。”
叶桂平注意到，从结构上看，正式文本最显著的变化是将“都市更新”从城市建设中独立出来，单列第二十八章进行部署，体现了以破局思维破解旧区改造难题的决心及“以人为本”的施政理念。此外，国家安全篇将原“体制机制”与“法律体系”两章整合为“健全完善维护国家安全的制度机制”一章，体系更趋严密。基本原则也从8条增至9条，新增“坚持有效维护国家主权、安全、发展利益”这一原则，并放在首位，体现了澳门特区政府将国家安全视为经济多元发展和社会繁荣稳定的基石。
从内容上看，正式文本增设多个专栏、经济社会发展主要指标表、城市结构布局示意图及 综合 交通规划示意图，使规划更具体化、可视化。各章节普遍增加了时间节点、量化目标和具体举措，使规划从“方向性指引”转向“可操作的施工图”。
从“软约束”变为“硬任务”
南方财经记者注意到，经济社会发展主要指标从《澳门特别行政区经济和社会发展第二个五年规划（2021—2025年）》的4大类20项增至“三五”规划的35项，重点工作从152项增至301项，增加了将近一倍。
更关键的是，“三五”规划在实施保障机制上实现了重要突破。叶桂平指出，“三五”规划中的第十篇“规划实施保障措施”独立成篇，填补了“二五”规划缺乏专门实施机制设计的空白，并将各项任务分解落实到年度施政方针，做到短期与中长期目标相衔接。这意味着每一项指标和工作都有明确的责任主体和时间节点，规划不再是软约束，而是硬任务。
澳门特区立法会议员、澳门经济学会理事长柳智毅在接受南方财经记者采访时表示，与“二五”规划相比，“三五”规划主要指标与重点工作数量大幅扩容细化，搭配责任清单与多阶段评估机制，意味着规划任务可以更清晰地拆解到具体部门，落实实施主体责任，并可以更好地开展审计监督和问责问效，确保规划落到实处。
刘成昆表示：“回顾澳门五年规划的历史演进，从‘一五’提出的‘推动’，到‘二五’提出的‘加快’，再到‘三五’提出的‘扎实推进’，动词表述的演化清晰勾勒出澳门从搭建基础、提速推进到聚焦提质增效的演进轨迹。”
受访专家认为，这种递进性体现在多个维度的全面升级上。叶桂平指出，“二五”提出培育新兴产业，“三五”明确多元产业发展新格局基本形成；“二五”侧重“深化科技应用创新”，“三五”则高标准建设科技研发产业园，聚焦数字科技、生物医药、集成电路、 航天科技 四大优势领域，构建“澳门研发、横琴转化”科创生态；在横琴发展层面，“二五”时期横琴主要致力于完成第一阶段发展目标，进入“三五”时期，其战略定位进一步升级为经济适度多元“破局”的关键；“三五”首次明确提出到2030年，非博彩业增加值占本地生产总值比重达到60%，并以四大工程项目和约1300亿澳门元的政府引导基金为抓手。
值得注意的是，“三五”规划并非在白纸上作画，而是要在“二五”奠定的基础上啃下更多“硬骨头”。叶桂平认为，产业结构单一、博彩业占比较大的根本性矛盾尚未解决；政府治理效能有待进一步提升；横琴高质量发展仍面临诸多体制机制瓶颈；就业、交通、医疗、 教育 等民生痛点待解；人口老龄化、少子化挑战日趋严峻；都市更新进展缓慢，这些均是“二五”未能完全解决、需“三五”攻坚的难题。
对于“二五”未能完全解决、需要“三五”继续攻坚的难题，刘成昆从三个维度进行了梳理。一是经济适度多元发展尚未取得实质性突破。这是澳门长期面临的结构性难题，非博彩业占比虽在提升，但距离形成支柱性替代产业仍有差距，需要“三五”以更大投入和更实举措攻坚。
二是澳琴一体化仍处于起步阶段。横琴合作区2021年成立，“二五”期间主要是搭建框架，“三五”时期则要进入第二阶段高水平建设，从单一产业融合迈向产业、民生、人才、治理的全域一体化。
三是特色产业尚未形成规模效应。无论是金融、高新技术产业还是中医药大健康，多数仍处于培育期，需要持续投入，培育和完善产业生态。
从“现代”到“特色”的战略校准
在“三五”规划的诸多变化中，金融业定位的调整尤为引人关注。
南方财经记者留意到，“二五”规划中提出发展“现代金融”产业，“三五”规划调整为“特色金融”产业。
柳智毅表示，这一表述变化意味着未来五年澳门金融业将从“全面铺开”的粗放模式，转向围绕澳门特色优势“精准聚焦”的精细化发展。
“可以说，‘特色’二字比‘现代’二字更精准地锚定了澳门金融业在国家金融版图中的生态位。”刘成昆表示，“二五”提出发展“现代金融”，这是一个相对宽泛、面向现代化的概念。过去“现代金融”的提法容易被解读为建设 综合 性金融中心，对标全能型资本市场。但澳门本地经济体量有限、市场腹地狭小，人才储备、市场规模均不具备发展全链条现代金融业的条件。
他指出，“三五”调整为“特色金融”，更聚焦澳门作为微型经济体的差异化定位。“特色金融”的核心逻辑是立足澳门自身禀赋，发展“补位型、差异化金融”——不求大而全，但求特而强；不求做大，力求做专；不做全能金融中心，做有澳门辨识度的跨境特色金融枢纽。这一战略校准体现了特区政府对澳门比较优势的清醒认知和务实定位。
双轮驱动：横琴65%与澳门60%的协同逻辑
“三五”规划第五篇以专章部署“高质量推进横琴合作区建设”，明确其为推动澳门经济适度多元发展“破局”的关键。规划提出，到2030年横琴粤澳深度合作区特色产业合计增加值占地区生产总值的65%或以上。与此同时，“三五”规划亦明确力争2030年非博彩业增加值占本地生产总值比重达到60%左右。
“这两个目标不是孤立的，而是澳琴一体协同发展的‘双轮’。”叶桂平认为，横琴65%的特色产业占比目标，是为澳门60%非博彩业目标提供产业支撑和空间延伸，两个目标相互支撑、协同推进，共同构成澳琴一体化产业格局。
刘成昆进一步阐释了其中的内在逻辑。第一，横琴是澳门实现经济适度多元的产业“拓展腹地”，承接澳门本土难以承载的大规模产业化功能。澳门地域狭小，土地成本高，很难大规模发展先进制造、科创、大健康产业；大量由澳门主体参与、澳门资本投入、澳门科研孵化的项目落地横琴，推动了横琴特色产业占比提升。虽然产值统计在横琴，但企业主体、研发机构、总部、 专业服务 都留在澳门，会带动澳门本地会展、特色金融、 专业服务 、中医药等产业发展，促进总部经济增长，直接拉动澳门本土非博彩产业规模扩张。
第二，两个目标分工互补：横琴负责做大产业体量，完成制造与规模化落地；澳门负责打造总部、平台，发展贸易、金融、会展、研发等产业，打造特色品牌。横琴特色产业占比达到65%后，就能为澳门带来订单、业务需求，带动澳门服务业增长，助力澳门向60%非博彩占比的目标迈进。没有横琴的产业增量，仅依靠澳门本地狭小的发展空间，实现60%非博彩占比的难度极大。
第三，也要客观认识到二者不能直接等同，仍存在现实挑战：横琴特色产业占比65%这一目标是合作区内部指标，不能直接转化为澳门本地GDP；如果澳琴要素流动不顺畅，产业红利留在横琴，对澳门本地的拉动作用就会打折扣。这也正是“三五”规划将“深化澳琴一体化发展”列为四项重大任务之一的深意所在——只有真正打通制度壁垒、畅通要素流动，才能让横琴的产业增量转化为澳门的经济动能。
（文章来源：21世纪经济报道）