从股东穿透到消费者保护，五大变化如何影响你的保单？
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通过修改《保险法》，扎紧制度“铁篱笆”，加大对违法行为的处罚力度，能更好的维护投保人、被保险人和受益人的合法权益 文｜张俊岩
9月4日，国家金融监管总局就《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》（下称“修订草案”）向社会公开征求意见。
这是《中华人民共和国保险法》（下称“《保险法》”》）自1995年施行以来又一次全面修订，也是时隔十余年最大力度调整。2025年，中国保险业原保险保费收入6.12万亿元，首次突破6万亿元，稳居世界第二。市场越大，规则越需要跟上。
此次修订草案围绕股东穿透、审慎监管、风险处置、消费者保护、提高违法成本五大方向展开，作为保险业法律法规体系的基础，《保险法》地修订对保险消费者权益保护、保险公司经营管理和行业监管影响深远。保险法既是促进保险业务顺利进行的保证，也是维护保险市场稳定、规范运行、保护当事人合法权益的重要手段。
《保险法》的立法宗旨正如其第一条所述，规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业的健康发展。本次修订既是对过去十余年行业发展和监管实践的总结，也是推动保险业高质量发展的关键制度安排。
6万亿元保费背后的修法逻辑
中国《保险法》于1995年6月通过并于当年10月1日起施行后，至今进行了四次修改。2002年10月的第一次修订主要是为了适应中国加入世界贸易组织后保险业面临的进一步对外开放的新形势。
2009年2月，《保险法》第二次修订，在保险合同法律规范、保险行业基本制度、保险监管等方面进行了完善，加大了对违法行为的责任追究。其中，保护投保人、被保险人和受益人的合法权益，是这次《保险法》修订的重中之重，包括限制保险人的合同解除权、规范格式条款、明确保险人理赔的程序和时限等。此后，《保险法》于2014年8月和2015年4月又进行了两次修订，这两次修订的条文较少，主要体现了简政放权的导向。
近几年，中国保险市场快速发展，面临的风险形势更加复杂多元，现行《保险法》的滞后性日益凸显，有必要对《保险法》进行全面修改，解决行业发展及监管面临的突出问题，维护保险业持续稳健运行。
本次《保险法》修订的背景与之前有所区别。第一，保险业高质量发展需要更加坚实的法治基础。近年来，中国保险市场日趋繁荣，保险在国民经济和人民生活中的渗透率和重要性日益增强。在此基础上，保险实践中很多成型的制度和新问题需要法律予以明确，例如保险合同中的犹豫期制度、保单贷款制度等，保险监管中的股权穿透监管、保险机构风险处置等，都需要有针对性地完善法律规制，增强保险法制与实践的适应性。
第二，保险作为金融体系和社会保障体系的重要组成部分，在金融强国建设中扮演着关键角色。在国务院印发的关于保险业改革发展的三个“国十条”中，现代保险除了损失补偿和风险管理功能，还具有“资金融通和社会管理功能，是市场经济条件下风险管理的基本手段”，“保险的社会‘稳定器’和经济‘助推器’作用得到有效发挥”，同时要深刻把握保险业高质量发展的内涵，“助力筑牢经济安全网、社会保障网和灾害防控网”。在做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”的进程中，保险都能够发挥重要作用。加快发展现代保险服务业，对完善现代金融体系、带动扩大社会就业、促进经济提质增效升级、创新社会治理方式、保障社会稳定运行、提升社会安全感、提高人民群众生活质量具有重要意义。
第三，强监管、防风险、促高质量发展是未来一段时期中国保险业改革发展的三大中心任务。2024年9月11日，国务院发布《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》，这是继2006年、2014年之后，国家层面又一次对保险业发展作出全面部署，被业内称为保险业新“国十条”。新“国十条”体现了促进高质量发展的鲜明导向。在严监管、防风险的基础上，更好发挥保险保障民生和服务实体经济的能力。为防范化解风险，必须坚持从严监管，确保监管“长牙带刺”、有棱有角，实现监管全覆盖、无例外，牢牢守住不发生系统性风险的底线。这一思路在修订草案中也得以体现。
五大修订，从股东穿透到消费者保护
在上述背景下，本次《保险法》修订的主要内容表现在五个方面：一是加强股东穿透监管，二是完善审慎监管制度，三是健全风险处置机制，四是加强保险消费者保护，五是提高违法违规成本。
中国《保险法》共八章，采用保险合同法与保险业法合一的立法体例。除第一章总则和第八章附则外，第二章是关于保险合同的规定，第三章至第七章是保险机构经营管理和保险业监督管理的内容。与2009年第二次修订相比，本次修订的条文以保险经营和保险监管居多，保险合同部分相对较少。从立法者的起草说明中也可以看出原因。
当前，保险业市场主体间竞争更加激烈，经营违法行为时有发生，反映出现行《保险法》规范的覆盖面不全、监管授权不够、惩戒性不足，保险机构违法成本过低，消费者权益保护效能偏弱。因此，有必要通过修改《保险法》，扎紧制度“铁篱笆”，加大对违法行为的处罚力度，更好维护投保人、被保险人和受益人的合法权益。
首先，本次《保险法》修订强调坚持人民立场。牢固树立以人民为中心的价值取向，加强投保人、被保险人和受益人合法权益保护，构建公平公正的保险业市场环境。这一思路不仅体现在监管规则的修改中，也体现在对保险合同规定的修改中。例如投保人在犹豫期内有权解除保险合同、投保人可以凭借有现金价值的保单向保险人申请借款、寿险和年金险以外险种的诉讼时效由两年改为三年、进一步细化保险人的说明义务等，其中既有将行业实践中达成共识的制度纳入法律规定，也有与《民法典》和《保险法》司法解释中的规定相协调的内容，都体现了对保险消费者利益的保护。
其次，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题。金融交易涉及复杂多变的权利义务关系，具有信息不对称特征，对信用的要求非常高，必须有健全的监管制度。本次《保险法》修订也坚持立足行业发展和监管实际，聚焦突出问题，完善制度机制，着力提升监管有效性，守住不发生系统性金融风险的底线。这一思路从对保险经营规则和监管制度的大篇幅修订中可见一斑。例如，加强股东穿透监管，将保险机构股东、实际控制人纳入监管范围，强化对主要股东、实际控制人的资质审核，严把准入关口。再如，完善审慎监管制度。包括公司治理、内部控制、关联交易、信息披露、偿付能力、资金运用、资产负债管理、产品营销、消费者保护、网络和数据安全等内容，推动保险机构强化审慎经营、合规经营。同时，健全风险处置机制。设置针对一般风险隐患的早期纠正程序，完善保险保障基金制度，进一步完善风险处置及市场退出规则。
第三，提高违法违规成本。落实严监管强监管要求，结合保险市场发展情况，扩大法律责任覆盖面，适度提高罚款幅度。提高机构罚款金额上限，增设行业禁入、信用惩戒、终身禁业条款等。加强保险监管的思路不但与《金融法（草案）》《金融稳定法（草案）》相衔接，而且在以偿付能力监管、公司治理监管和市场行为监管为支柱的保险监管体系中，前两者的监管规则得到极大强化，保险监管的重点从经营行为是否合规的微观审查，提升至机构整体是否稳健的系统评估。
保单权益升级，行业逻辑换挡
“法者，治之端也。”对《保险法》进行全面修改，在解决行业发展及监管面临突出问题的同时，也要维护保险业持续稳健运行。通过系统优化法律制度框架，更好发挥法治对保险业发展的引领、规范和保障作用。这也是我们对《保险法》修订的期待。
第一，保险市场发展需要保险法律制度提供保障
《保险法》实施三十余年来成效显著，随着与保险相关的行政法规、部门规章、规范性文件和司法解释等的大量颁布实施，体系性的保险法律制度基本形成，为保险业稳健发展提供了制度依托，保险业实力大增，保险监管能力也得到了显著提升。
尽管中国保险业已经取得了巨大成绩，但仍然有很大的发展空间。从衡量保险业发展情况的指标来看，2024 年中国保险密度（即人均保费）约为 3635元人民币，保险深度（即保费占GDP的比重）约为 4.2%。同期世界平均保险密度约为928.52美元/人，平均保险深度约为6.81%。与此同时，保险市场上还存在诸多违规行为屡禁不止，销售误导、理赔难等严重影响保险市场的健康发展。保险立法既要保护保险消费者合法权益，也要在规范保险机构经营的同时推动其持续健康发展。
针对这些问题，一方面，《保险法》为保险市场的运行搭建了基本框架，明确了保险合同双方当事人的权利义务，确立了最大诚信、保险利益、损失补偿等基本原则，为保险交易提供了可预期的行为规范。另一方面，正如修订草案第一百四十一条规定的内容所述，保险监督管理机构依照《保险法》和国务院规定的职责，遵循依法、公开、公正的原则，对保险业实施监督管理，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，维护保险市场秩序，保护投保人、被保险人和受益人的合法权益。唯有如此，我们才可能实现新“国十条”中设立的目标，到2035年，基本形成市场体系完备、产品和服务丰富多样、监管科学有效、具有较强国际竞争力的保险业新格局。
第二，保险立法也为保险市场持续稳健发展提供制度引擎
在《金融强国建设“十五五”规划》中，对保险业寄予厚望。保险业在满足经济社会发展中要充分发挥经济减震器和社会稳定器的功能，这既是对保险业更加清晰的行业定位，也写进了规划的执行层面。整个“十四五”期间，保险业累计赔付9.7万亿元，较“十三五”期间增长65%，风险保障功能持续释放。与此同时，保险业在支持实体经济发展方面也可以做大量工作。
以保险资金运用为例，近年来，保险资金发挥期限长、规模大、来源稳定等优势，为实体经济提供多样化融资服务。到2024年8月末，保险资金运用余额31.8万亿元，保险业通过债权、股权等多种方式为实体经济提供资金支持28.8万亿元。新“国十条”中也提出“发挥保险资金长期投资优势”“培育真正的耐心资本”等要求。在业务层面，养老金融是“五篇大文章”之一，保险业在发展第三支柱养老保险方面大有可为；普惠保险已经在医疗保障、家庭财产保障等方面形成规模。在防灾减灾救灾工作中，保险业发挥风险管理专业优势，主动参与事前防灾、事中减灾、事后救灾，统筹做好风险减量与理赔服务，巨灾保险、农业保险、安全生产责任保险等都将发挥作用。
未来保险业还要聚焦国家重大战略和重点领域，服务科技创新和现代化产业体系建设，健全覆盖科技企业全生命周期的保险产品和服务体系。稳健运行是保险业发挥上述功能的前提。保险机构只有确保自身稳健运行，才能更好地服务实体经济与民生保障。以《保险法》修订为契机，“十五五”期间，监管机构将通过法治建设引领保险机构由追求速度与规模，向以质量与效益为中心转变，不断提升核心竞争力，持续深化降本增效提质，不断拓宽服务领域和提升服务水平。