思想者｜张兆安：推动中国区域经济高质量发展要解决“梯度”不畅问题
思想者｜张兆安：推动中国区域经济高质量发展 要解决“梯度”不畅问题
2026年08月24日 06:31
【编者按】 “协调”是新发展理念的重要内容，区域协调发展是中国式现代化的内在要求，是高质量发展的战略支撑。国家“十五五”规划纲要提出，“优化区域经济布局，促进区域协调发展”。如何认识中国区域经济发展的基本形态？怎么理解城市群和都市圈的概念？如何推动中国区域经济统筹协调发展？上海市人民政府参事张兆安在上海社会科学院的演讲中阐述了他的观点。
国家“十五五”规划纲要提出，“优化区域经济布局，促进区域协调发展”。改革开放尤其是党的十八大以来，我国区域经济发展突飞猛进，新战略、新路径、新举措构建形成，区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、 新型城镇化 战略效应叠加，重大生产力布局优化，重点区域发挥增长极作用，区域经济布局和国土空间体系形成优势互补、高质量发展态势。
中国区域经济发展的基本形态是“板块经济”
如何认识中国区域经济发展的基本形态？一句话来归纳，就是“板块经济”。当然，“板块经济”是基于各地不同的历史渊源、地理位置、自然环境、资源禀赋、经济结构、产业布局、生态环境、人文条件、民族特色等因素而演变形成的。由于处在不同“板块”，各个区域经济就会呈现不同规模、水平和特点。在中国，正是由于各个“板块经济”不断发展，才能汇流成河地推动全国经济向前发展，并且在很大程度上影响着中国经济发展的水平和质量。
在我看来，全国“板块经济”基本形态可划分为四个层面。
第一个层面是“大板块”，也就是东、中、西部和东北四大板块。第二个层面是“强板块”。在四大板块内分布着一些经济势能强劲的区域，如 京津冀 、长三角、粤港澳大湾区等。第三个层面是“新板块”。这是抓住后发优势而崛起的区域发展亮点，如成渝经济区及由一些省会城市为核心构建形成的都市圈等。第四个层面是“常板块”。这是通常概念上的区域经济板块，包括地级市、县、乡镇三个层面的区域经济等。
这四个层面“板块”互相叠加、互相依托、互相影响、共同发展。其中，“常板块”是最为普遍、最为基础、最为重要的“板块经济”。“常板块”结合在一起，成为经济能级不同、发展路径不一、各具特征的“新板块”“强板块”乃至“大板块”。在这四个层面“板块经济”之间，上下联系、左右连接、犬牙交错，共同构建形成了中国区域经济发展的整体态势和基本特征。同时也要看到，由于受到历史的、现实的各种因素叠加影响，各个区域发展还不平衡，比较突出的是“东西差距”和“南北差距”。
“板块经济”发展的基本模式是都市圈或城市群
“板块经济”发展的基本模式，主要依托于都市圈或城市群。发达地区一般都有都市圈或城市群，这些都市圈或城市群成为强大的“发动机”。都市圈或城市群发展已经成为全国区域经济发展的晴雨表。
怎么理解城市群和都市圈的概念？城市群一般拥有两个及以上中心城市，而都市圈一般仅拥有一个中心城市。从我国发展现状来看，东部沿海都市圈或城市群发展起步较早、成效较好、实力较强、潜力较大；中部在崛起，如湖北的武汉都市圈、湖南的长株潭城市群、江西的环鄱阳湖城市群；西部也可圈可点，特别是西南的成渝经济区发展势头不错；东北具有明显的区域特征，从南至北分别形成沈阳都市圈、长吉图开发开放先导区、哈大齐经济区等。
当然，我们也应清醒地认识到，由于都市圈或城市群是地域高度集中、功能高度集聚的“局域经济空间”，而非弥散的“广域经济空间”，因此，为了使两个落差较大的经济空间实现有效对接，就需要形成能够助推梯度转移的“二传手”。目前，“梯度”不畅是一个较大问题，在东、中、西部和南北地区之间，缺乏连接东西南北强有力的区域经济，尤其是具有很强集聚和辐射功能的都市圈或城市群，因而使得各个板块经济之间缺乏有效的梯度转移和产业对接。因此，“十五五”时期，要立足中西部、东北地区中心城市，培育壮大一批现代化都市圈与城市群。做强发挥承东启西、贯通南北枢纽功能的长江中游、中原等中部城市群，谋划提升成渝、滇中、黔中等西南板块，关中平原等西北板块，辽中南、哈长等东北板块的城市群与都市圈能级。这不仅有利于推动中部、西部及东北地区的经济增长，而且对于缩小区域经济发展差异具有十分重要的现实意义。
都市圈或城市群发展的基本路径是中心城市带动
都市圈或城市群又是怎么发展的呢？其基本路径是：以中心城市来带动周边城市和周边地区共同发展。一般而言，都市圈或城市群是由不同规模等级城市构成的具有网状结构特征的城市体系，而城市体系的中心和枢纽就是中心城市，或者说是核心城市。中心城市通常具有集聚和辐射这两大基本特征与功能作用：一是集聚，主要是指城市因引力作用而导致经济社会要素高度集聚的现象，也是城市能量累积效应，包括人口、资源、企业、生产、流通、服务及中枢管理职能等的集聚；二是辐射，主要是指城市达到一定能量之后经济社会要素向城市周边地区进行扩散的现象，也是城市能量的溢出效应，包括资本、产业、技术、服务及模式等的辐射。
按照城市发展普遍规律，城市的集聚和辐射功能也同样存在着两个基本特征。一是城市的集聚和辐射功能大小同城市规模等级呈正相关。城市规模等级越大，城市的集聚和辐射功能愈强；反之亦然。二是城市的集聚和辐射功能是一个逐渐交替的过程。在通常情况下，城市先有集聚功能，后有辐射功能。当城市集聚功能达到某一个时点，城市辐射功能才会释放出来，直至两大功能得到平衡。国内外发展实践证明，中心城市对都市圈或城市群建设发展的特殊作用非常显著，因而各个国家都把打造中心城市作为十分重要的国家战略，并且成为推动区域经济发展壮大的突破口。
与中心城市建设发展相关，还有两个命题值得讨论。第一个是都市圈或城市群的范围或边界问题。在我看来，凡是跨省界行政区域的都市圈或城市群，要比单纯在一个省域范围内的都市圈或城市群的现实作用和发展潜力更大。第二个命题是，一个省级行政区内不能只有一个中心城市。环顾现实，你会发现，在发达地区常常出现其他城市超过省会城市的现象。这里蕴含着一个比较深刻的道理：不是不需要发展省会城市，而是一个省会城市不足以带动全省经济发展，因而培育2—3个彼此旗鼓相当的中心城市应成为必然选择。
如何推动中国区域经济统筹协调发展
综观全球区域经济发展历史进程，平衡总是相对的，不平衡现象处处存在，这是不容回避的客观现象。因此，我们应清醒地认识到，中国区域经济发展的不平衡现象，既是现实发展问题，也是历史延续问题，更是全国区域经济发展过程中所呈现出的基本特征。同时也要看到，在中国区域经济统筹协调引领下的差别化发展，是推动全国区域经济发展的一大动力。一部分区域率先发展起来，然后在市场和利益竞争的驱动下，由差别推动发展，由发达地区带动欠发达地区共同发展。
中国区域经济发展的不平衡性，决定了全国区域经济非均衡发展的现实选择。在这种背景下，非均衡发展的最终目的应该是：不仅使各个经济区域之间能够得到共同发展，而且在共同发展中能够不断地缩小地区之间的发展差距。这个最终目标，实际上也是市场调控和宏观调控的双重调控所要达到的最终目标。因此，从这个角度出发，实现双重调控的主要抓手是“统筹协调”，也可以说是非均衡发展的基本策动力。
从协调的内涵来看，协调的方式应该是多样化的。一是市场化方式。各个区域之间充分发挥市场“看不见的手”的作用，推动形成资源配置通道和产业共同发展，实现双向、多向的产业投资，建立双向、多向的大 物流 体系，建立关联产业链供应链等。二是规划化方式。先要协调规划，进而协调执行，才能落实到协调发展。三是统筹化方式。在很多情况下，有了统筹，便有利于协调，进而才能推动区域统筹协调发展。四是政策调节方式。这些具体政策，可包括经济、产业、税收、就业、 环保 政策等。五是战略联盟方式。在各个区域之间，可以有效地建立起经济、产业、市场、企业、服务等各种形式的战略联盟。
从中国现有行政区划框架和区域经济发展现实情况来看，仅仅依靠某一种协调方式来统筹协调区域经济社会发展，恐怕是不够的。因此，一要确立“三个坚持”原则。要坚持发挥市场对资源配置的决定性作用，更好地发挥好政府作用的基本原则；要坚持实事求是、因地制宜、因地施策、因城施策的基本原则；要坚持制定好、实施好区域经济社会发展规划的基本原则。二要打好协调方式的“组合拳”。在统筹协调区域经济发展中，需要根据统筹协调的区域特点、协调目的、主要内涵，以及迫切需要解决的重大问题和主要矛盾等因素，采取不同的协调方式，有时候需要采取“双管齐下”甚至“多管齐下”的协调方式，进而取得最佳的协调效果。
一体化：区域经济统筹协调发展的重要模式
在中国区域经济发展中，客观上存在着经济区域和行政区域两个区域实体，两者之间既有差异性，又有相似性，更有密不可分的、彼此影响的相互关系。因此，为了使行政区域和经济区域这两个客观存在的区域实体能够有效地结合、融合、联合起来，从而产生共同推动地区经济增长的合力，就需要推动区域经济一体化发展。
首先，需要分析区域经济一体化的运行机制。所谓“一体化”，就是将各个分散的经济体结合成一个更广范围、更大规模、更高能级的 综合 经济体，向着结成一体的方向共同发展。其运行机制集中体现在：一是共同利益机制是基础。如何在合理分工与充分协作基础上形成区域内各个经济主体所能够共同分享的、各个行政主体所共同追求的区域共同利益，关键在于找到区域共同利益的“平衡点”。二是资源配置最优化是标志。其主要体现为资源流动是有序的、自然的、顺畅的、有效率的、有效益的、双向或多向的，而不是相反。三是市场与政府的合力是动力。也就是有效市场与有为政府相结合，使得市场和政府这两种推动力量能够形成相互依存、相互补充、相互促进的整体合力。
其次，需要分析区域经济一体化的基本特征。其核心在于六个方面：一是基础设施和环境保护的一体化，这是实现一体化发展进程中的重要桥梁和实施路径。基础设施建设水平和完善成网程度，以及环境保护等将直接影响到要素流动的规模与水平、产业链供应链的形成和分工合作的程度与水平。二是要素市场和产品市场的一体化，这是一体化发展进程中的前提条件和重要基础，并且直接影响到经济社会资源配置的最优化。三是产业结构和产业布局的一体化，这是一体化发展进程中资源优化配置的实现形式和最终结果。产业结构和布局与一个区域的资源禀赋和比较优势密切相关，而产业结构则是一个动态发展变化的过程。四是城市体系和城市布局的一体化，这是一体化发展进程中的重要依托和实现载体。各个城市在发展阶段、经济规模、产业体系、基础设施、社会建设等方面存在着落差，需要分工合作和功能互补。五是经济运行和管理机制的一体化，这是一体化发展进程中的发展模式和构架基础。要逐步统一经济区域内部的经济运行规则，尤其要按照市场经济规律来办事。六是制度构架与政策措施的一体化，这是一体化发展进程中的制度规范和法律保障。不同的制度构架与政策措施，不仅会导致各个经济主体的经济发展结果的差异性，而且也会直接影响区域经济一体化发展的进程。
最后，长三角一体化发展成为重要标杆。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式主旨演讲中明确指出，支持长三角一体化发展并上升为国家战略。之后，长三角紧扣“一体化”和“高质量”，做足做深文章。跨区域制度体系和体制机制一体化历来是最难啃的“硬骨头”，长三角在制度创新方面取得了一系列重要成果。特别是长三角生态绿色一体化发展示范区，在规划管理、生态保护、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务政策、公共信用八个方面深化改革，形成共同行为准则，使得示范区成为跨区域制度创新和政策突破的“样板间”，并且得到复制推广。
【思想者小传】
张兆安 ，上海市人民政府参事，上海社会科学院原副院长，二级研究员、博士生导师。
（文章来源：上观新闻）