从185条扩容到214条《保险法》大修筑牢保险业监管治理体系
从185条扩容到214条 《保险法》大修筑牢保险业监管治理体系
刘敬元 邓雄鹰
9月4日，《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》（下称“修订草案”）对外发布，正式向社会公开征求意见。这也是《保险法》施行三十余年来最彻底的一次体系化大修。
《保险法》自1995年施行至今，历经2002年、2009年、2014年、2015年四次局部修正，见证了我国保险业从小到大实现跨越式发展。本次修订草案条文由185条增至214条，制度设计贯穿股东穿透监管、审慎监管、风险处置、消费者权益保护等核心领域。
此次修订体现的一个原则，是坚持问题导向，致力于解决保险业发展及监管面临的突出问题，维护保险业持续稳健运行，有助于更好发挥法治对保险业发展的引领、规范和保障作用。
从“管机构”到“管资本”，股东穿透监管强化
现行《保险法》自1995年施行，后历经四次修改，在规范保险业务活动、促进保险业持续健康发展等方面发挥了重要作用。不过，随着近年我国保险市场快速发展，风险形势更加复杂多元，同时保险业市场主体间竞争更加激烈，经营违法行为时有发生，保险法规的滞后性日益凸显。
天职国际金融业咨询合伙人周瑾认为，此次《保险法》修订以“全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”为主线，以消除监管空白、明确监管授权为着力点。其核心价值在于，把近年来风险处置中积累的成熟实践上升为法律制度，为有效监管提供更完备的法律工具，更好发挥保险业的经济“减震器”、社会“稳定器”功能，为行业高质量发展提供法治保障。
修订草案主要内容之一，是加强股东穿透监管。这正是近年保险监管的工作主线。
此次修订草案将保险机构股东、实际控制人纳入监管范围，强化对主要股东、实际控制人的资质审核，严把准入关口。明确股东出资义务、关联交易报告义务和信息披露义务，对股权代持、以不当手段干预公司经营管理等行为作出禁止性规定。增加针对股东、实际控制人的监管强制措施和专门罚则，加大对股东和实际控制人的管控力度。
“加强股东穿透监管，抓住了保险业风险源头。”周瑾表示，保险业的风险案例证明，公司治理失灵是破坏性最大的风险源头。此次修订将股东和实际控制人纳入监管范围，强化资质审核，严把准入关，并明确股权代持、循环注资、不当干预经营等禁止行为，把监管触角延伸到控制链条的源头。同时，将注册资本门槛由2亿元提升至10亿元，严把股东的准入关。
从“防风险”到“早识别”，健全风险处置机制
本次修订草案的另一重点，是健全风险处置机制。起草说明称，修订草案积极总结近年来风险处置实践经验，吸收有关法律最新立法成果，进一步完善风险处置及市场退出规则；加强风险源头防范；完善早期纠正制度，强化对风险早识别、早预警、早暴露、早处置。
新增规定方面，如“保险监督管理机构应当对保险公司的业务活动及其风险状况进行非现场监管、现场检查，建立监督管理评级体系和风险预警机制”。
多位专家表示，相关修订增强了监管部门在风险暴露早期采取措施的法律依据。
同时，修订草案还丰富了监管工具箱，增加风险处置措施，明确接管组职责，为风险处置提供制度依据。完善保险保障基金制度，充分发挥各方合力，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性。
一位关注保险风险处置的行业人士向证券时报记者表示，近年来，监管部门通过“一企一策”方式推进问题机构的风险处置工作，探索创新处置模式，总体上守住了不发生系统性风险的底线。同时，在处置风险过程中也遇到一些新问题，比如多方合力处置时存在相关方责任模糊的情况。
对此，此次修订草案有所明确。比如，明确了接管组的职责：“自接管开始之日起，由接管组行使被接管保险公司的经营管理权，接管组负责人行使被接管保险公司法定代表人职权。被接管保险公司的股东会、董事会、监事会停止履行职责。”
同时，还规定“国务院保险监督管理机构，省、自治区、直辖市人民政府按照职责分工负责保险公司风险处置工作”。
从罚机构到“人与机构”双罚，提高违法违规成本
本次修订的另一个主要内容，是提高违法违规成本。
起草说明对此提到，落实严监管强监管要求，坚持过罚相当、罚没并举、宽严相济，结合保险市场发展情况，扩大法律责任覆盖面，适度提高罚款幅度，提高违法成本，切实扭转“罚不及损”“罚不及得”等情况。
清华大学五道口金融学院中国保险与 养老金 研究中心原研究负责人朱俊生教授表示，本轮修法的法律责任部分，加大了对保险机构违法违规行为的处罚力度，更重要的是，强化了对董事、监事、高级管理人员以及其他直接责任人员的责任追究。
证券时报记者注意到，修订草案针对违反审慎经营规则保险公司的监管措施中，在原有的针对公司“责令增加资本金”“限制业务范围”“限制分配红利”之外，新增针对“董监高”的监管举措：责令调整董监高和其他直接责任人员，限制其权利，或者退回一定期限内的薪酬；责令对直接责任人员给予处分等。
朱俊生认为，与现行《保险法》相比，责任追究对象明显从“机构主体”向“机构与个人并重”转变。特别是在公司治理、资金运用、关联交易、消费者保护等领域，监管部门可以直接追究相关决策者和责任人的法律责任，而不再仅仅停留于对机构罚款的层面。其核心目标，是通过强化个人责任约束，倒逼治理责任落实，减少“机构买单、个人免责”的道德风险。
（文章来源：证券时报）