国家队入局数据要素，国家数据集团将带来什么
（来源：财经AI湃）
中国在国家层面组建专门开展数据资源开发利用的央企，属于一项先行先试的制度探索 文｜《财经》研究员 周源
10月20日，国家数据集团有限公司（下称 “国家数据集团”）在河北雄安新区正式挂牌成立，集团以数据资源开发利用为主责主业， 由国务院、河北雄安新区管理委员会、中国电信集团有限公司、中国联合网络通信集团有限公司、中国移动通信集团有限公司、国家电网有限公司、中国南方电网有限责任公司共同出资组建。 同日，国务院国资委发布2026年第1号公告，经国务院批准组建国家数据集团，国资委代表国务院履行出资人职责，该集团正式纳入国资委监管企业名录。
新华社消息显示，组建国家数据集团，对把握人工智能发展机遇、加快数字中国建设、构筑国家竞争新优势意义重大。集团将统筹发展和安全，深化数据要素服务，推进数据基础设施建设，攻坚关键核心技术，在数据领域发挥战略性、引领性、支撑性作用。
这是继2023年10月国家数据局挂牌之后，中国数据要素改革领域诞生的又一个国家级主体。在国家数据专家咨询委员会委员张向宏看来，国家数据局主要负责数据基础制度建设和政策设计，国家数据集团则专注于数据资源开发利用等具体的市场运营和落地。
人事安排方面，据《人民邮电报》公开信息，简勤出任国家数据集团党组书记、董事长，陈荣辉任党组副书记、总经理。简勤此前担任中国联通党组副书记、总经理，陈荣辉此前为国家数据局党组成员、副局长。在央企名录排序中，国家数据集团位列第28位，介于中国卫星网络集团有限公司、中国电子信息产业集团有限公司之间。截至目前，国家数据集团尚未对外披露注册资本、股东出资比例、经营目标与考核口径。
从全球实践看，多数国家公共数据治理遵循“政府开放数据、市场主体商业化开发”路径，公共数据平台多为政务机构、行政事业单位，并不设立国家级专门从事全域数据资源开发利用的国有商业公司。就此而言，中国在国家层面组建专门开展数据资源开发利用的央企，属于一项先行先试的制度探索。
制度土壤
据熟悉此项改革的国家部委相关业务人士透露，国家数据集团的筹备历时一年多。另有一家头部科技公司高管向《财经》证实，数月前国家数据集团相关工作人员主动接洽，双方就潜在合作方向开展过深度沟通。
国家数据集团的设立，并非孤立的机构创新，而是中国数据要素改革持续推进下的产物。
2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”），创新性提出数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”产权框架，正式将数据确立为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素，奠定数据要素改革的顶层总遵循。
法规制度层面，数字中国建设法治体系不断健全。2025年6月，国务院公布《政务数据共享条例》（自2025年8月1日起施行），首次以行政法规形式确立政务数据统一目录管理、跨部门共享与安全责任规则；截至目前，江苏、贵州、重庆、山东等地的数据条例与数字经济促进条例相继出台，形成“国家+地方”双层法治供给。省级层面，截至2026年8月，全国近30个省级行政区已基本实现省级数据运营主体全覆盖，各地已积累大量地方层面改革探索样本。
改革推进过程中，财务会计规则率先落地。2023年8月，财政部印发《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，率先确立企业层面数据资源确认、计量的会计实操规则，回答了合法取得的数据资源如何在财报上记为资产的问题。但彼时公共数据获取、授权运营的全国性业务合规细则尚未出台，市场实践存在规则缺口。
2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，这是公共数据开发利用“1+3”政策体系中的总领性文件，即“1”。2025年3月1日，国家发展改革委、国家数据局同步公布《公共数据资源登记管理暂行办法》、《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》和《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》三份配套文件并同日生效，“3”由此补齐；同日国家公共数据资源登记平台上线运行，公共数据开发利用“1+3”政策体系初步构建完成。其中价格形成机制针对公共数据授权运营服务费实行政府指导价（上限价格）管理，按“补偿成本、合理盈利”原则核定最高准许收入，这为国家级数据运营机构开展公共数据授权运营业务提供直接制度参照。
与“1+3”并行，国家发展改革委、国家数据局等六部门于2025年1月印发《关于完善数据流通安全治理 更好促进数据要素市场化价值化的实施方案》，从企业数据流通安全规则、公共数据流通安全管理、个人数据流通保障等七个方面作出部署。数据分类分级、重要数据保护、个人信息保护、数据出境安全评估，共同构筑起数据要素流通的安全底座。
配套支撑体系同步完善。《全国数据资源统计调查制度》《国家数据基础设施建设指引》《关于加强数据要素学科专业建设和数字人才队伍建设的意见》陆续印发；2025年，全国数据标准化技术委员会研制48项国家标准和技术文件，其中超过三分之一同步开展验证试点。
制度文本之外，改革试点已经积累现实实践经验。据国家数据局公开信息，截至2026年8月，全国已有25个省（区、市）实质性开展公共数据授权运营；国家公共数据资源登记平台登记数据资源、产品和服务超30万项，覆盖全部国民经济97个大类。
整套制度框架虽已搭建完成，不少细则仍处在试点磨合阶段，部分规则的落地路径尚待实践检验，这也正是国家数据集团落地之后需要直面破解的现实课题。
业务主线
公开信息显示，国家数据集团以数据资源开发利用为主责主业。国家信息中心大数据发展部副主任王建冬向《财经》分析，其未来具体业务发展方向很可能包括以下三个方面。
第一，承担全国层面公共数据授权运营的统筹落地。此前国家数据局负责顶层统筹，但落地环节“缺个腿”，如今这一环节才有了承接主体。把分散的公共数据资源进行开发利用，打通国家层面制度到落地实施的链条，是这一方向的要义。
第二，为国内人工智能产业发展提供高质量语料和算力支撑。伴随数字经济主线向人工智能转向，统筹汇聚多源数据资源，加工形成合规可用的训练语料，推动全国一体化算力网建设，服务中国人工智能产业发展。
第三，围绕数字经济与智能经济发展所需的重大关键基础设施和科技创新研发任务展开布局，特别是在数据领域自主可控方向上补齐短板。
当前各地已落地一批数据流通基础设施试点，但大多属于点状探索，产权登记、流通溯源、贡献分润、价值评估、交易流转各个环节相互割裂，尚未形成全国打通的完整体系。国家数据集团非常适合推进这套底层基础设施的整体布局，补齐全国统一数据大市场的底层硬件与能力底座。
在王建冬看来，国家数据集团长期的理想定位，是成长为一家数算一体的新型运营商：运营逻辑上相对独立的数算一体化网络，和传统通信网、互联网物理互通，专门承载数据调度、数据流通、算力调度，以此形成可持续的商业模式。相应地，未来全国或将逐步形成“国家一张主干大网+各省地方子网”的层级架构，地方数据集团逐步纳入这一体系。
现实考验
截至目前，国家数据集团尚未对外披露注册资本、股权结构、经营目标与考核口径，这在新设央企组建阶段较为常见，但将直接影响集团后续业务导向。如果考核重点偏向数据交易额、落地场景数量，集团将更偏向市场化数据运营商；若考核更侧重基础设施互联互通、核心技术攻关，则更接近政策性平台。两种定位，将给产业带来截然不同的合作预期。
盈利模式是摆在集团面前最现实的难题。
一位大数据行业人士向《财经》表示，从国内地方数据公司实践来看，数据公司发展路径，大致可以划分为1.0和2.0模式，其现实困境也映照出数据要素改革的现实难度。
1.0 模式以政务信息化项目集成为代表。该模式主要依靠本地政府政务采购获取收入，但一省政务市场体量存在明显天花板，单纯依靠本省政务订单，难以支撑大型运营主体持续运转。
2.0 模式则走向公共数据整体打包授权运营。地方政府将区域公共数据统一授权给省属平台，期待通过数据加工、开发数据产品实现商业回报。但尝试这套模式的地方数据集团至今仍未实现盈利，因为公共数据治理、可信平台建设前期投入巨大，可落地的商业化场景又有限，叠加公共数据授权运营受政府指导价约束，数据产品业务收入尚难以覆盖成本。
简言之，无论是传统政务项目集成，还是地方公共数据授权运营，目前都还不足以支撑一家大型数据企业的持续运转。该行业人士还指出，和地方数据集团相比，国家数据集团还面临特殊约束：地方可以依靠地方行政推动，实现全省公共数据授权运营统一归口；但中央部委公共数据要在授权运营层面大规模归口至国家数据集团，还需要经历较长推进过程，短期可运营的数据资源存在现实约束。
另一重现实课题，是多重竞合关系的理顺。手握国家级数据资源、基础设施的央企入场，与民营数据服务商、互联网平台、各地地方数据集团之间存在一定的力量不对称。现有省级数据集团归属各地方国资委管理，与国家数据集团没有行政隶属关系，在公共数据授权运营业务上客观存在潜在竞争，未来央地之间如何协同，也是改革绕不开的挑战。在一位不愿具名的业内人士看来，未来方向或是将地方数据集团逐步收编为国家数据集团的省级分公司或子公司，形成上下一体的体系，但这同样属于远景，短期内难以实现。
尽管挑战重重，国家数据集团的落地，也将为整个数据要素市场带来多重示范效应。
第一，为公共数据资产入表树立国家级样板。根据上海交通大学上海高级金融学院发布的《中国企业数据资产入表情况跟踪报告》，截至2026年4月30日，在A股上市的5000多家企业中，共有136家上市公司披露了数据资源入表的相关事项，涉及入表金额37.86亿元。作为主责数据资源开发利用的中央企业，国家数据集团的数据资产形成路径、资产评估、会计确认口径，将成为全市场重要参照，有望带动上市公司数据入表整体质量提升。
第二，人工智能高质量语料迎来国家队供给选项。当前各大大模型企业普遍面临训练数据集来源合规的难题，国家数据集团可对接政务、基础电信、能源等多领域数据资源，核心价值并非压低供给价格，而是解决数据集来源可溯源、可核验的合规痛点。
第三，全国数据要素市场格局或将加速重构。按照相关部署，到2026年底数据交易规模较2023年实现翻番是三年行动计划设定的硬指标。国家级平台入场叠加指标冲刺，地方数据交易所与国家平台的竞合关系将逐步明朗。具备跨区域合规流通能力、深耕行业资源的市场主体，有望在行业洗牌中掌握更多定价主动权。
题图来源｜视觉中国
版面编辑｜陈湘