“让巴基斯坦得不到一滴水”：印度的狠话表明，一些规则边界正在被打破
澎湃新闻
2026-06-21 13:24
·北京
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印度近期在与巴基斯坦的水资源争端上释放出罕见强硬信号。印度水利部部长6月9日放狠话称，未来几年将确保巴基斯坦“得不到一滴水”。巴基斯坦外交部发言人11日强势回应，印度这类胁迫手段可能构成《联合国宪章》第五十一条所规定的战争行为。
印度的表态在南亚语境中不是普通外交狠话，因为它指向的是南亚最重要的跨境河流系统之一——印度河水系（Indus River system）。
印度河（Indus River）发源于青藏高原西部附近，流经拉达克、克什米尔地区和巴基斯坦，最终注入阿拉伯海。1947年，印巴分治切开了英属印度，也切开了原本连成一体的河流与灌溉系统。部分上游控制设施落在印度一侧，下游大量农田和人口则落在巴基斯坦一侧，矛盾由是而生。
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当地时间2026年6月2日，巴基斯坦海得拉巴，大量民众在印度河消暑。视觉中国 资料图
为化解这一矛盾，经世界银行斡旋，印巴经多年谈判，终于在1960年签署《印度河河水条约》（Indus Waters Treaty，下称《河水条约》）。《河水条约》采取分河安排——东部三河主要由印度使用，西部三河主要由巴基斯坦使用；同时建立常设印度河委员会（Permanent Indus Commission）、中立专家（Neutral Expert）和仲裁庭（Court of Arbitration）等机制，试图把一个极易被民族主义和安全焦虑点燃的问题，控制在规则、工程技术和法律程序之内。
印度近期表态之所以危险，正是因为它试图把一套原本由条约和程序管理的跨境河流秩序，重新纳入国家安全和战略反制的逻辑之中。
战争 都没打垮的 条约 机制
《河水条约》不是做样子的政治声明，而是一套精细的工程和法律安排，并设置争端解决路径。
1960年以来，印巴之间爆发多次冲突，但该条约大体维持运转，也因此常被视为国际河流治理的成功案例。它一度证明，敌对国家即使无法解决根本政治冲突，仍可在某些关乎生存的资源问题上保留最低限度合作。
如，在2013年的“印度河-基申甘加仲裁案”（Indus Waters Kishenganga Arbitration, Pakistan v. India）中，巴基斯坦依据《河水条约》挑战印度在基申甘加河/尼勒姆河（Kishenganga/Neelum River）上建设的水电项目，仲裁庭没有简单站在任何一方——它承认印度可以为水电站进行一定改道，但也要求印度保证下游最低流量，并限制印度通过降低水库水位冲沙。这个裁决维护了一种精细的平衡：上游可以开发，但不能把地理优势变成绝对支配权；下游可以主张保护自身权益，但也不能完全剥夺上游合理利用的权利。
正因为这种平衡一度可以通过条约法律程序实现，印度如今宣布将条约置于“搁置状态”（abeyance）才更值得警惕，因为它关乎整个条约机制是否会被国家安全考量压过。
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印度总理莫迪
印度能否单方“搁置”条约？
这轮危机的直接起点，是2025年4月印控克什米尔帕哈尔加姆袭击事件。印度指责事件具有跨境关联，并宣布将《河水条约》置于搁置状态，直至巴基斯坦“放弃支持跨境恐怖主义”。巴基斯坦则否认参与，并认为印度无权单方面中止条约。
从条约文本看，印度单方暂停的依据并不具说服力。条约第十二条规定，条约持续有效，直到两国另行批准终止，而条约修改则须由两国批准方可得行。这一设计并无单方退出或暂停的明文权利。第十一条也表明，条约处理的是双方关于河流水资源使用及其附带事项的权利义务，并不当然包含印巴之间所有政治、安全和反恐争端。
反映在《维也纳条约法公约》第六十条和第六十二条的一般条约法中，确有 重大违约 或 根本情势变迁 两个在特定条件下可能为一方中止或终止条约义务提供依据的例外情况，但适用门槛颇高。
印度或可主张，巴基斯坦“支持跨境恐怖主义”破坏了条约赖以存在的善意与合作基础，产生 “ 重大违约 ” ，故依一般条约法“搁置”条约。但恐怖主义、跨境武装活动或不干涉义务，首先属于反恐、使用武力和国家责任等领域，它们不当然构成对水资源条约本身的重大违约。甲领域的违法行为，不能轻易转化为停止乙领域条约义务的理由，否则，条约会从稳定预期的工具变成国家博弈的筹码，失去其存在意义。
“根本情势变迁” 同样门槛很高。印度长期认为，1960年以来人口增长、水资源压力、气候变化、能源需求和安全环境都发生重大变化，旧有条约安排已经难以完全反映现实。这个说法在政策层面或有道理，但国际法上却一般不得仅因条约变得“不划算”便单方面拒绝履行。如，在“加布奇科沃-大毛罗斯项目案”（Gabčíkovo-Nagymaros Project, Hungary/Slovakia）中，联合国国际法院对匈牙利以“情势变迁”为由中止和放弃条约义务的主张采取的严格态度，便属此种情况。而越是涉及水资源、环境和基础设施这类长期安排，国际法越不倾向于允许国家因局势变化单方脱身。
当然，印度也可能把控水或停止合作包装成为针对巴基斯坦“不法行为”的反制措施，但反制措施不能是惩罚，也不能是报复，而必须是促使违法国停止不法行为并恢复履行义务的手段，且必须具有临时性、可逆性和相称性。水资源不同于关税、签证或外交礼遇，控制河流流量、减少数据共享、增加蓄水不确定性，最先承受压力的未必是政府机关，而可能是农业生产、粮食安全、生态系统和普通民众生活。这样的做法很难被视为国家间的对等法律反制。
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印度现有的水坝并不具备拦截或分流河水的能力，仅能调控放水时间
即便条约失灵，河流也不是法律真空
即便《河水条约》真被暂停或终止，印巴也并非回到无法无天的丛林世界。现代国际水法仍有公平合理利用、不造成重大损害、合作义务以及通知、协商和交换资料义务。这些原则集中体现在1997年《国际水道非航行使用法公约》（Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses）中，也在国际司法实践中不断得到强调。
不过，这些原则并不代表巴基斯坦可以让印度河水资源分配永远停留在1960年的安排上，也不意味着印度不能发展水电、灌溉和基础设施。国际法试图做的，不是让一方永远满意，而是阻止一方把地理优势变成绝对支配权。
这场争端中，法律程序本身也成了战场。2025年印度宣布条约处于搁置状态后，相关仲裁庭认为，印度的单方决定不影响仲裁庭对已经启动了的争端的管辖权。这个判断确认了一个基本原则：一国不能在争端解决程序启动之后，仅凭单方行动就使程序失效，否则，强势一方只要不愿接受裁判，就可以宣布条约暂停，进而架空第三方争端解决机制。
法庭之外，现实层面也需要降温。印度短期内并不具备彻底切断流向巴基斯坦水源的能力。印度河水系规模巨大，地形复杂，西部三河更是巴基斯坦用水体系的核心。大型水库、引水工程和调蓄能力的建设不可能一夜完成。
但是，印度并不需要完全断水才能对巴基斯坦形成战略压力。长期看，水电工程、蓄水设施、季节性调节、数据共享不透明以及关键农时的流量不确定性，都可能改变下游国家的安全感和谈判地位。对高度依赖印度河水系的巴基斯坦而言，哪怕不是彻底断水，只要不确定性上升，也足以构成国家安全压力。
因此，印巴之间未必明天就打起水资源战争，但未来多年印度对巴基斯坦的“水胁迫”却似有可能。
有些规则 不能像水闸一样说关就关
《河水条约》的价值，不是它彻底消除了印巴之间的敌意，而在于在敌意无法消除的情况下，仍为两国保留一道制度护栏——两国可以继续争吵、对峙甚至交火，但至少，包括水在内的与两国民众生存休戚相关的跨境资源，不应完全被推入敌我政治的漩涡之中。
而如今，这道护栏正在被安全化浪潮侵蚀。国家安全叙事正在扩张到水、粮食、能源、数据和气候领域。过去被视为技术合作的问题，越来越容易被重新纳入战略竞争和安全对抗。一旦这种逻辑成为常态，许多功能性合作机制都会面临同样困境：它们也许能在平时运行，却未必能在真正的政治危机中守住规则的边界。
战争都没打垮的《河水条约》，未必会立即崩塌，但如果一份经受过多次战争考验的条约，都可因为安全危机被单方面置于搁置状态，那么未来更多跨境资源合作机制也可能在同样的逻辑下风雨飘摇。
一条河流的危机，最终考验的是国家在敌意之中是否具备足够的政治智慧，懂得有些共同规则，不能像水闸一样，说关就关。
（作者系美国沃顿商学院应用经济学学士、纽约大学法学院法律博士，纽约州执业律师。长期从事跨境交易和公司法律工作，关注国际法、国际秩序变迁及全球治理问题）