新《民用航空法》视域下《浙江省民用航空条例》的制度创新探究
2026年06月03日 10:39:06
一、引 言：央地共举，以法治手段保障产业发展
新《民用航空法》将于2026年7月1日生效，标志着我国民用航空法治建设进入规范化、现代化的新阶段。此次修法突破传统民航立法偏重安全管控的单一导向，增设 “发展促进”专章，明确国家扶持通用航空、优化低空空域配置、培育低空经济的政策方向，为全国民航产业发展划定方向。但全国性立法需兼顾国土空间、区域经济、空域条件的地域差异，条文多为原则性、方向性规定，在地方层面的权责划分、执行标准、落地路径上仍存在留白。
地方性法规作为国家法律的延伸与细化，承担着衔接顶层制度与地方实践的重要功能。浙江省作为我国低空经济先行试点区域，依托数字经济产业基础，于2026年5月28日经地方人大会议审议通过，率先出台《浙江省民用航空条例》，并将于2026年10月1日起施行。该条例既落实上位法关于民航安全、空域管理的强制性规范，又立足本省海岛、山区密布、城乡交通格局差异化的现实条件，破解地方民航监管权责模糊、低空飞行落地难、航空产业发展无抓手等现实问题。相较于上位法的宏观布局，该条例聚焦机场建设运营、低空飞行应用、航空产业培育三大核心领域，完成了从国家宏观制度到地方实操规范的转化，形成了诸多具有示范意义的制度创新。
二、上位法普适规范与地方立法的精准衔接
新《民用航空法》共设16章262条，覆盖民用航空器、航空人员、空中航行、涉外航空等全维度民航活动，是统筹全国民航治理的综合性基础法律，立法定位以统一规范、全域适用为核心，侧重划定全国民航的通用规则与底线要求，对地方层面的差异化治理仅作原则性授权。
《浙江省民用航空条例》立足地方治理实际，精简整合上位法通用性内容，摒弃对外国民航规制、涉外法律适用等与地方实践关联较弱的制度，设置总则、机场规划建设、机场运营管理、机场安全环境保护、低空飞行促进、航空产业发展、附则7章43条，将立法重心聚焦于本省机场管理、低空经济赋能、区域航空产业发展三大核心领域。在立法定位上，条例实现了两大转向：一是从“被动落实上位法”转向“主动适配地方发展”，将民航法治建设与浙江数字经济、山区海岛民生保障、临空经济培育深度绑定；二是从“单一安全管控”转向“安全与发展并重”，增设低空飞行促进与航空产业发展两大特色专章，突破了传统民航立法重监管、轻赋能的固有模式。
在管理体制的顶层设计上，上位法仅笼统规定县级以上人民政府承担机场规划、净空保护等属地责任，未明确地方民航主管部门，长期存在权责分散、监管缺位的问题。条例率先明晰地方民航治理架构，确立省、市、县三级交通运输主管部门的民航管理权责，建立与民航地区管理机构、军事机关的常态化协调机制，针对净空保护跨行政区域的治理难题，明确省级部门统筹协调职能，从立法层面填补了上位法在地方监管体系上的制度空白。
三、《浙江省民用航空条例》的制度创新
相较于新《民用航空法》的宏观指引，《浙江省民用航空条例》在低空治理、机场监管、产业培育、权责划分四大核心板块，完成了上位法原则性规范的地方化落地，并实现多项全国性制度创新。
（一）明晰地方民航监管权责
新《民用航空法》仅要求省级政府编制机场布局规划、地方政府落实属地安全责任，未明确地方层面民航行业主管部门，[①]实践中民航监管、交通、住建、公安等部门权责交叉，易出现监管真空或多头执法。
《浙江省民用航空条例》以立法形式固化地方民航管理主体，明确省交通运输主管部门为省级民航行业地方管理机构，统筹本省民航管理与服务工作，市县两级交通运输部门分级履职，构建起权责清晰、层级分明的三级民航管理体系。同时针对机场净空、电磁保护等跨区域治理难题，建立区域协同处置机制，细化部门执法权限与处置流程，将上位法的属地责任转化为可量化、可追责的法定权责。[②]该制度创新，解决了长期以来地方民航监管“谁来管、怎么管”的核心问题，实现了民航国家垂直监管与地方属地管理的有效衔接。
（二）首创地方性低空飞行促进专章
低空经济是新《民用航空法》重点扶持的新兴领域，新法仅在“发展促进”章节提出优化低空空域、建设监管平台、鼓励低空应用等宏观方向，条文较为简略，缺乏系统性落地规则。[③]
《浙江省民用航空条例》在全国地方性法规中首次独立设置“低空飞行促进”专章，构建起“基础设施建设、数字化监管、风险保障与多元应用”的低空治理体系，是该条例最具标志性的制度创新。[④]首先，立足浙江山海地理特征，规划布局山区、海岛低空起降点、测试场，破解偏远地区地面交通不便的民生难题。其次，依托浙江数字经济优势，搭建全省统一的低空飞行数字化监管服务平台，实现飞行计划、动态监测、空域管控的智慧化治理。再次，完善无人驾驶航空器责任保险制度，引导保险机构适配低空物流、农林植保、应急救援等场景开发专属产品，健全风险分担机制。最后，明确低空飞行在应急处置、医疗救护、文旅产业、农林作业等十余领域的应用边界，将低空经济从政策概念转化为具体民生、产业场景。这一制度设计，将国家层面的低空发展政策，转化为可执行、可落地的地方治理规范，为全国低空经济法治化提供了范本。
（三）构建机场智慧治理监管新模式
新《民用航空法》对机场规划、运营、安全保护的规定较为笼统，仅要求机场纳入国土空间规划、运营主体保障服务质量、地方划定净空保护区域，缺乏地方层面的精细化实施细则。[⑤]
《浙江省民用航空条例》从规划、运营、安全环保全维度细化上位法规范，实现机场治理的现代化升级。在规划层面，强调机场与公路、铁路的多式联运衔接，打造空港综合交通枢纽，契合浙江综合交通建设的发展方向。在运营层面，推动机场建设智慧感知网络，将机场服务信息纳入全省综合交通信息平台，同时创新机场区域综合行政执法模式，整合执法资源，提升监管效率。在安全环保层面，要求地方政府出台净空保护专项办法，明确执法处置部门，建立机场运营主体常态化巡视检查制度，将噪声、净空、电磁保护从静态管控转为动态、长效监管。[⑥]条例通过细化监管流程、明确责任主体，补齐了上位法在机场落地执行层面的制度短板。
（ 四）培育适配区域特色的航空产业
新《民用航空法》侧重国家层面航空制造业、通用航空产业的宏观扶持，聚焦大型航空装备研发、全国性机场网络建设，未针对地方产业基础制定差异化培育路径。[⑦]
《浙江省民用航空条例》专设“航空产业发展”专章，摒弃传统侧重航空制造的单一发展模式，立足浙江数字经济、民营经济优势，构建特色化航空产业培育体系。第一，推动航空产业与人工智能、导航通信、数字技术深度融合，打造智慧航空产业集群，发展新质生产力；第二，支持临空经济区、综合保税区建设，引导航空服务、低空物流、航空文旅等业态集聚；第三，同时完善人才引进、校企合作、职称保障等配套政策，破解航空产业高端人才短缺的瓶颈。该制度创新跳出国家层面的产业布局框架，探索出“数字赋能、服务集聚、开放联动”的区域航空产业发展路径。[⑧]
除核心制度创新外，《浙江省民用航空条例》围绕应急救援、便民服务等问题，细化了上位法配套规范。针对应急救援，条例构建了政府、医疗机构、低空企业多方参与的低空应急救援联动机制，将低空飞行纳入公共应急体系。[⑨]同时条例完善了机场无障碍设施、特殊旅客服务、国际航班通关便利化规则，[⑩]兼顾民航行业的安全属性与民生服务属性，实现安全治理、产业发展、民生保障的协同统一。
四、《浙江省民用航空条例》制度创新的意义
《浙江省民用航空条例》是新《民用航空法》颁布后首批出台的地方民航法规，其制度创新既健全了浙江民航治理体系，也为全国地方民航立法与低空经济法治化建设提供了重要示范。该条例严守上位法关于空域管理、民航安全的强制性底线，结合区域实际细化实施规则，有效衔接国家立法与地方治理，在维护法治统一的同时彰显地方灵活性，为国家法律在地方落地实施提供了可参照的适配范式。同时，条例重塑了民航立法治理理念，打破以往重安全管控、轻产业发展的传统思路，确立安全与发展并重的现代治理导向，精准适配低空经济、通用航空等新业态发展需要，顺应民航行业转型大势。依托浙江数字经济优势与山海地理特征，条例形成智慧化低空治理、特色化航空产业培育的可行路径，为沿海与山区省份民航地方立法提供差异化借鉴，并以专章立法系统规范低空飞行活动，破解空域管理不清、应用场景不足等现实障碍，为国家低空经济法治建设积累了宝贵实践经验。
结 语
新《民用航空法》搭建起我国民航治理的宏观法治框架，而地方性法规则是激活制度效能、适配区域发展的关键载体。《浙江省民用航空条例》以国家法律为根基，立足浙江发展实际，在管理体制、低空治理、机场监管、产业培育等领域实现制度创新，既解决了上位法落地的实操难题，又培育了适配地方禀赋的民航产业生态，兼顾安全、发展、民生多重价值。该条例的出台，不仅推动浙江省民航治理体系现代化，更为我国民航治理的地方实践、低空经济法治化建设提供了可复制、可推广的浙江经验，也为后续全国范围内民航地方性立法的完善提供了重要参考。
[①] 《民用航空法》第4条、第54条、第67条。
[②] 《浙江省民用航空条例》第4条、第24条，第26条。
[③] 《民用航空法》第224条、第225条。
[④] 《浙江省民用航空条例》第27条、第28条、第29条、第30条、第31条。
[⑤] 《民用航空法》第54条、第56条、第71条、第152条。
[⑥] 《浙江省民用航空条例》第7条、第10条、第12条、第13条第2款、第21条、第22条、第24条、第25条、第26条。
[⑦] 《民用航空法》第220条、第222条、第224条、第225条、第70条。
[⑧] 《浙江省民用航空条例》第35-41条。
[⑨] 《浙江省民用航空条例》第31条。
[⑩] 《浙江省民用航空条例》第16条、第17条。