时间银行里，存着互助养老的制度保障
法治周末
11部门联合印发的《关于推进互助性养老服务发展的意见》系统回应了互助性养老服务“谁来服务、怎么服务、如何持续”等核心问题
《法治周末》记者 高原
清晨六点，山西中部一座村庄还笼罩在薄雾里。65岁的互助养老志愿者李桂英已经点着了灶火。灶上热着的早饭，不是为她自己准备的。隔壁住着82岁的王老伯，腿脚不便，子女都在外地打工。李桂英端起碗，走出院门，这是她给王老伯送早饭的又一天。
“看着老王大哥能吃上口热饭，我心里也暖和。”李桂英说。在这个村子里，像她一样的互助养老志愿者，还有20多人。
李桂英的故事并非个案，从山西到江苏，类似的邻里互助模式正在多地出现，这种朴素的自发互助，正逐渐从民间智慧走向制度视野。
近日，民政部、国家发展改革委等11部门联合印发《关于推进互助性养老服务发展的意见》（以下简称《意见》）。“《意见》首次在全国层面明确了什么是互助性养老服务，并就如何推进互助性养老服务发展作出系统性、总体性部署。”民政部养老服务司副司长张军在2026年第二季度例行新闻发布会上介绍。
像李桂英这样“60后”照顾“80后”的互助模式，由此获得了清晰的国家定位与制度保障。
从“60帮80”到制度回应
李桂英所在的村庄，2024年就成立了“互助养老合作社”，合作社由村集体牵头，组织村里老人“抱团养老”。
村里的低龄老人组成“互助服务队”，帮高龄、失能老人买菜、做饭、打扫卫生，而资金来源主要是村集体补贴、社会捐赠和老人少量交费。
每天清晨，服务队上门看望高龄老人，帮忙测量血压；中午，大家一起在养老中心吃饭，饭菜由服务队轮流制作；下午，老人们聚在活动室下棋、聊天、唱老歌；傍晚，服务队再把高龄老人送回家。
据了解，这最初是老人自发的互助行为，后来村委会将其规范化：全村老人分成十个互助小组，每组由一名相对年轻的老人担任组长，负责日常联络和互助安排。每周一上午，组长们到村委会开会，汇报上周情况、商议本周计划。
“最开始就是互相看看门，后来慢慢发展到帮忙买菜、做饭、送医取药。”李桂英说，这个模式已经形成了较为成熟的操作规范。
最让老人们暖心的是“爱心食堂”。村里利用闲置校舍改建食堂，5名低龄老人轮流做饭，老人每餐只需支付3元钱。食堂每天为三十多位老人提供午餐，对行动不便的，志愿者送餐上门。
“不仅省事了，还能跟大家说说话，比一个人吃饭香多了。”李桂英说。
这种源自基层的养老探索，如今获得国家制度层面的认可与推动。
张军介绍，《意见》提出，因地制宜开展农村互助服务，各地通过邻里互助、多户搭伙、结对帮扶等方式，积极开展农村互助性养老服务；探索推广“幸福里”互助社区、互助幸福院等已经开展多年、比较成熟的模式，整合优化乡镇敬老院、农村幸福院、闲置学校等，改扩建为适宜老年人居住的互助养老社区；支持乡镇卫生院、村卫生室为乡镇区域养老服务中心、村养老服务站点开展签约合作、提供服务。
这些被写入《意见》的互助模式，并非一朝一夕形成。互助养老的政策探索已持续多年。
2011年，“农村互助养老新模式”概念首次出现在国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》中。
2021年，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出，鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院为依托发展互助式养老服务。
2024年5月，民政部联合21个部门出台《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，提出将村级邻里互助点、农村幸福院等互助养老服务设施建设纳入村庄规划。
同年7月，党的二十届三中全会明确提出“推进互助性养老服务”。
2025年，中央一号文件再次提及“村级互助性养老服务”。
此次11部门联合印发的《意见》系统回应了互助性养老服务“谁来服务、怎么服务、如何持续”等核心问题，标志着互助性养老服务从地方探索走向全国制度化安排，将为有效弥补农村和基层养老服务短板发挥关键作用。
《意见》从总体要求、服务网络、服务供给、政策支持、保障措施等方面，构建起互助性养老服务的制度框架。明确到2029年，基本建立覆盖城乡的互助性养老服务网络；到2035年，互助性养老服务实现成熟定型，成为中国特色养老服务体系的重要组成部分。
为养老存一笔时间
《意见》提出积极探索互助服务新模式，包括：“建立统一的互助服务时间（积分）管理系统；鼓励建立跨区域通存通兑平台；探索建立时间（积分）转让机制，将本人服务时间（积分）转让给直系亲属使用。”
上述制度设计被称为“时间银行”和服务时长存储兑换机制。
南京是全国最早在市级层面推行“时间银行”模式的城市。2019年，南京在栖霞、鼓楼等区启动试点；2023年，全市统一的“养老服务互助时间平台”上线运行，将此前分散的区级系统整合到一个平台上。
62岁的罗秀华是南京市栖霞区最早注册的志愿者之一。2019年，罗秀华从社区得知南京市有一个志愿服务平台“时间银行”，从市政App“我的南京”里就能找到。在平台上做志愿服务，储存时间，待自己年满60岁，可以使用这些时间发布自己的需求订单，内容涵盖日常生活的各个方面。
“我当时正好也快退休，就注册成为志愿者了。虽然当时我离养老还有点远，但是将来我们需要人照顾的时候，小孩不一定能照顾到。我想，通过时间银行这种形式，是不是能够储存一点服务时间？”罗秀华说。
罗秀华的服务对象是81岁的独居老人李美珍。李美珍的老伴去世多年，女儿在上海工作，每年回来两三次。罗秀华每周至少上门两次，服务内容包括买菜、打扫、测血压、陪聊天，偶尔帮忙去社区卫生服务中心取药。
每一次服务，罗秀华在手机App上点击“开始”和“结束”，系统自动记录时长。一小时对应一个“时间币”，存入她的个人账户。按照平台规则，时间币可在志愿者本人年满60岁或失能后兑换等时长的养老服务，也可转赠给直系亲属使用。
截至2026年4月，罗秀华的账户里存了720多个时间币。
“我现在身体挺好，血压、血糖都正常，这些时间币十年内用不着。”罗秀华告诉记者，自己更看重的是“有事做”“有人需要我”的感觉。
退休前她在工厂上班，退休后一度觉得日子空落落的。做志愿者以后，她觉得生活有了固定的节奏。
在南京，“互助时间平台”的志愿者除了中年人和低龄老人，还有很多年轻人。有年轻的志愿者在社交媒体上详细分享了平台的注册和使用流程，表示“互助时间平台除了可以在一定程度上缓解社会养老资源不足外，还可以激发人们参与志愿服务的热情”。
一个叫“梦儿”的网友留言：“举手参与！志愿活动不‘无偿’，给年老的自己积累帮助，未来就能心安理得接受他人的服务啦。”
南京市民政局相关负责人在接受有关媒体采访时介绍，目前在南京市养老服务互助时间平台注册的志愿者中，低龄健康老人占比已超六成，社会爱心人士、青年大学生等群体的数量正不断增加。
“截至2026年5月，全市共设立互助养老站点1300多个，覆盖99%以上城乡社区，注册志愿者达9.4万人，累计完成服务订单147万个，存储服务时间92万小时。”该负责人表示。
目前，南京从2023年起推出几项措施，已实现跨区通兑、亲属转赠等功能，同时，将时间币与部分市场化养老服务打通，志愿者可以用时间币抵扣助餐、助浴、家政等收费项目的部分费用。
2025年，南京市又试点了一项新机制：鼓励低龄老人为高龄老人提供“类家庭”式照护，社区提供场地和水电补贴，服务时长同样计入时间平台。
这与《意见》提出建立服务积分、时间银行等激励机制不谋而合。
罗秀华听说过这项试点。她告诉记者，自己暂时没打算申请，想把时间币继续存着。她说：“将来要是腿脚不利索了，拿这些时间币换人上门照顾，不给孩子添麻烦。”
破解可持续难题
罗秀华的从容，源于南京较为成熟的平台体系和持续多年的政策投入。但在更大范围内，互助养老的可持续性仍面临考验。
资金不足是最突出的问题。
以李桂英所在村的爱心食堂为例：每天三十多人就餐，每人每餐3元，一天收入约100元，但实际成本在200元左右。差额部分需要村委会从其他经费中补贴。“长此以往，难以为继。”一位村干部坦言，“水电费、食材费、设备维修费，处处都要花钱。上级补贴只够基本运营，想要发展得更好，还差得远。”
据中国老龄协会发布的《中国农村互助养老研究报告》，互助养老资金来源包括政府拨款、基金会资助、村集体投入、老人共兑等。但在各级财政普遍吃紧的背景下，政府拨款并不稳定，多地互助养老将希望寄托于外部社会组织支持。
人员的不稳定性是另一个隐忧。
最初参与服务的低龄老人，大多年事已高，自身健康状况也不乐观。“去年我们还有8个能服务的，今年就剩下5个了。”李桂英语气里透着无奈，“说不定哪天，我也需要别人来照顾了。”
村里曾尝试招募年轻些的志愿者，但大多数中年人还在为生计奔波，无暇参与志愿服务。人员流失、后继乏人，成为制约互助养老持续运转的瓶颈。
服务质量参差不齐、缺乏专业指导、应急处理能力不足，同样困扰着这一模式。
最棘手的是医疗护理问题。老人们普遍患有慢性病，需要定期服药和健康监测，而互助养老难以提供专业的医疗照护。
针对基层反映突出的难题，《意见》提出了一系列制度安排。
《意见》提出，加强服务资源链接，将互助性养老服务纳入城乡三级养老服务网络建设，发挥县级综合养老服务管理平台、乡镇（街道）区域养老服务中心作用，积极链接人员、设施、资金、服务、技术等，统筹整合区域内互助性养老服务资源，推动精准对接、高效配置。互助性养老服务站点应加强对参与互助服务人员的培训，针对专业化程度较强、风险较高的服务需求，及时向相关养老服务机构转介，并做好服务衔接。
《意见》还提出，完善支持发展措施，鼓励探索“政府补一点、集体出一点、家庭付一点、社会捐一点”的方式，支持互助性养老服务可持续发展。地方留成福利彩票公益金用于养老服务的资金，可用于支持开展互助性养老服务。集体经济组织可依法将相关收益用于支持开展互助性养老服务。
而“时间换时间”的机制设计，让许多像李桂英一样的志愿者看到了更长远的保障。得知政策中提到了“时间银行”，李桂英很高兴：“现在帮别人，将来别人帮自己，这样心里就更踏实了。”