健全定价机制激活公共数据要素潜能
健全定价机制 激活公共数据要素潜能
2026年10月30日 22:42
前不久，中共中央、国务院印发的《关于发展新质生产力的意见》明确提出，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，健全数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，充分释放 数据要素 潜能。国家发展改革委、国家数据局联合印发的《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》确立“补偿成本、合理盈利”的政府指导价管理原则，为公共数据有偿使用提供了制度基础。公共数据具有体量庞大、权威性强、应用价值高等特征，如何以科学的价格形成机制推进公共数据资源开发利用，已成为当前急需研究的重要理论与现实课题。
公共数据资源定价机制亟待进一步健全
首先是存在定价层级边界混淆的现象。当前，公共数据资源授权运营在运行链条上存在两个相互独立的定价环节：一是政府授权实施机构向运营机构出让标准化数据集、API接口的一级资源供给环节；二是运营机构面向市场提供数据产品与服务的二级销售环节。现行政策主要规范了二级市场的政府指导价，对一级资源供给的成本边界与收费模式未作细化。部分地区在落地中将政务系统历史建设沉淀成本、日常政务运行固定成本与授权运营专项增量成本合并核算，抬高了产业用数门槛。
其次是一级资源定价模式单一。部分地区仅采用固定成本定价，忽视公共数据复制复用边际成本趋近于零的特性，难以反映数据资源的真实价值；还有部分地区直接照搬市场交易分成模式，但缺乏政府资源出让的分成比例、收益监管、财政上缴等配套规则，或诱发国有资产流失。在实践中，高价值医疗、金融数据与基础人口、法人数据往往适用同一收费标准或同一分润比例，资源价值差异无法得到有效体现。
最后是二级政府指导价形成依据缺失。部分地区政府指导价制定缺乏统一的成本监审口径和场景差异化调价机制，年度最高准许收入与单个产品定价之间缺少有机衔接，出现同类型数据产品区域价差悬殊、小微企业用数成本高等问题。与此同时，价格监管体系尚不完善，存在变相加价、隐瞒营收等风险隐患。
构建双层级价格形成机制
具体来看，可采取差异化设计计费模式，构建囊括一级资源供给与二级产品服务的双层级价格形成机制。
第一层定价以边际成本为基础、价值评估为调节，规范公共数据资源收费。公共数据资源费仅核算政府向运营机构专项供给发生的增量成本，主要包括数据专项脱敏、接口运维、安全审计、质量校验等支出，政务信息系统建设投入与日常政务运行成本不应计入。为防范仅以边际成本定价导致的国有资产流失，应确立“成本兜底＋价值调节”的原则，从数据稀缺性、应用前景、替代成本、社会效益、安全风险等维度开展资源价值评估，并据此实施分类定价：基础通用数据适用边际成本定价或保底分成模式；高价值专业数据以评估底价为基准，引入有限竞争定价；战略性稀缺数据原则上禁止市场化出让，由政府直接管控或特许经营。在分成比例设计上，可区分基础数据独家特许授权、高价值数据独家特许授权、多家竞争性授权等情形，设置差异化区间，并对金融、征信、地理空间等高价值敏感行业适度上浮。政府收取的公共数据资源费全额上缴同级财政，实行“收支两条线”，专项用于公共数据治理、安全平台建设和 数据要素 产业扶持。
第二层定价严格遵循政府指导价管理，以“成本驱动＋市场反馈”替代行政配额。年度最高准许收入由省级发展改革部门会同数据管理部门按“准许经营成本＋准许利润＋税金”核定，准许利润参照前一年度十年期国债平均收益率上浮不超过6个百分点确定，作为运营机构全部商用收入的刚性总量约束。在总量约束之下，单个产品价格由运营机构依据实际成本、准许利润自主申报，并叠加数据完整度、更新频次、行业稀缺性等价值调节系数与产业调控系数形成上限收费标准，对农业、中小微科创等普惠场景下调限价，对金融、征信等高收益行业适度上调。同时，建立关联校验机制，运营机构按季上报单品收入，年度累计收入接近准许收入上限时触发预警，达到上限即暂停新增高价产品上架，实现单品自主定价与年度总额事后校验的有机统一，让市场用数主体通过自主选择自然形成产品结构，避免行政配额对供需双向选择的影响。
差异化设计计费模式，降低经营主体用数门槛。推行阶梯累进计费，调用量越大单位价格逐级递减，鼓励规模化用数；设置小微企业普惠套餐，对初创企业减免一定比例服务费；将 教育 、科研、基层治理等公益场景列入免费清单，严禁变相收费；对同一行业协会批量采购给予统一下浮折扣。例如， 海南自贸 港依托数据产品 超市 实行特许授权运营，一级市场采取收益分润、二级市场采取兼容协议定价与第三方评估定价，并以数据产品登记确权、收费明细全流程公示接受监管，这为双层级定价提供了可参照的实践样本。
双层级价格机制的有效运行，有赖于两个层级之间的动态平衡。当运营机构年度实际收入超过最高准许收入时，应优先通过提高一级资源分润比例或高价值数据评估底价，将超额收益回流财政，强化公共数据全民共享属性；当超收伴随垄断高价时，再辅以下调二级相关品类指导价上限，形成双向挤压，确保超额收益合理分配。调节触发条件、调整幅度上限与过渡期安排应预先写入授权运营协议。一旦运营机构 连续亏损 且营收低于准许成本的，政府可下调一级资源费、降低分润比例或延长授权期限，保障产业生态可持续。
采取多项措施推动价格机制落地
第一，统一成本核算规则。制定公共数据边际成本核算细则，设置标准化成本台账模板，区分固定增量成本与变动增量成本，跨部门、跨系统共享资源按数据调用流量、存储容量合理分摊，引入第三方机构开展年度成本监审，减少政企核算争议。
第二，分类实施模式清单。独家特许运营的基础数据适用“边际成本保底＋超额收入分成”，高价值数据适用“评估底价＋分润”；多家竞争性授权的基础数据适用纯边际成本定价，高价值数据适用有限竞争定价；交通、医疗、气象等行业专项数据可单独设置价值评估标准与分成比例。
第三，实行“上限管住、下端放开”。政府只管最高限价，不强制统一单价，允许运营机构开展折扣、试用、联合建模分成等灵活营销，对创新型数据算法、隐私计算融合产品设置二至三年限价放宽过渡期，为数据产业创新留足空间。
第四，构建台账监管、平台监管、信用惩戒相结合的三重监管机制，一二级收费全量 电子 化记账，数据产品交易统一进场完成，对违规超限价收费、隐瞒营收逃避分成的机构，降低授权资质评级直至取消运营资格，纳入信用记录。
第五，统一公共数据资源价值评估标准，组建省级评估专家委员会，制定分行业评估指南，委托具备数据资产评估资质的第三方机构开展评估，建立评估结果公示与异议复核机制，并随 数字经济 发展阶段动态更新指标权重。
以价格机制推进公共数据开发利用，本质是在公共属性与要素价值之间寻求最优平衡。省级层面可适时出台公共数据资源授权运营价格形成机制执行指导意见，统一搭建公共数据产品交易平台，实现资源供给、产品销售、收费结算、分润上缴一体化闭环管理。
随着隐私计算、 区块链 存证、智能合约等技术走向成熟，数据调用量实时计量、成本自动分摊、收益即时分配将逐步成为现实，双层级价格形成机制也将在实践中不断完善，为全国一体化数据市场建设和 数字经济 高质量发展提供坚实支撑。
（作者：孙建明系海南省 大数据 发展中心正高级工程师；王岭系浙江财经大学经济学院研究员；王瑶系海南省 大数据 发展中心运营处处长）
（文章来源：经济参考报）