中证鹏元：地产新政对城投存量资产盘活带来哪些机遇和挑战？
中证鹏元：地产新政对城投存量资产盘活带来哪些机遇和挑战？
2026年10月09日 14:44
化债背景下，盘活存量资产成为城投化债和转型的重要出路。
1.城投盘活存量资产主要途径： 一是，对于长期闲置、无收益、权属清晰、无保留价值的资产，可通过产权交易所等平台公开挂牌转让，或者直接出售。对于通过市场化运作能产生一定现金流的资产，可以通过 租赁 或委托经营方式。二是，对于老旧厂房、低效楼宇、闲置商业物业、公共服务设施等现金流弱、区位有价值、改造潜力大的资产，通过功能重塑、产业导入、专业运营、 租赁 经营等方式提升资产收益。三是，通过资产证券化（ABS）、基础设施REITs等证券化方式盘活。四是，对于城投低效子公司、股权、非主业资产，通过混改、并购、资产重组等资本运作方式盘活。
2.地产新政下城投存量资产盘活的机遇和挑战。 机遇方面，一是，地产新政对存量住房的影响较为直接，对城投盘活手中存量 房地产 资源提供了有利条件。二是，城市更新将获得更多的资金支持。三是，地产新政改变了 房地产 企业融资生态。从政策上鼓励城投通过证券化、资产重组等方式盘活存量资产。挑战方面，一是， 房地产开发 上，由于预售管理门槛的提高和新的预售资金监管要求，对 房地产开发 模式进行了重塑，这同样对部分从事 房地产开发 的城投构成挑战。二是，城市更新项目专项贷款在使用上存在限制。三是，贷款主体在资质上要求是市场化经营主体。四是，资本市场支持房企存在一定的门槛。
3.对城投进行资产盘活建议： 一是，盘活存量资产，加快转型步伐；二是，利用新政机遇，加快存量资产盘活；三是，提升 资产管理 水平和运营能力；四是，灵活地选择金融工具。
一、化债背景下，城投如何盘活存量资产？
近年来，受化债因素影响，城投面临较大的经营压力。一方面，融资受到限制，又有化债要求，同时，地方政府财政收入尤其是土地出让收入锐减，城投面临巨大的资金压力；另一方面，由于对地方政府基建投资的规范和约束，城投收入来源面临较大的不确定性。在此背景下，盘活存量资产成为城投化债和转型的重要出路，盘活存量资产可以增加城投收入来源，提升经营效益。城投资产规模虽大，但运营效率较低，截至2026年5月底，存量发债城投企业资产规模约93.53万亿元，但净资产收益率仅0.83%，资产经营效益较差。
城投可盘活的资产范围较广，包括基础设施（像交通、能源、市政、 环保 等）、公共服务设施（像养老设施、保障性住房等）、存量土地房产、闲置厂房楼宇、历史文化资源、景区资源、国有股权及无形资产等。目前，城投对存量资产盘活，主要有以下途径：
一是 转让、 租赁 、委托经营等市场化手段 。对于长期闲置、无收益、权属清晰、无保留价值的资产，像闲置固定资产、闲置不动产、低效股权等，可通过产权交易所等平台公开挂牌转让，或者直接出售，从而实现快速变现和资金回笼。对于通过市场化运作能产生一定现金流的资产，可以通过租赁或委托经营方式，实现资产价值变现。
二是 运营提升与功能改造 。对于老旧厂房、低效楼宇、闲置商业物业、公共服务设施、历史街区、存量景区等现金流弱、区位有价值、改造潜力大的资产，通过功能重塑、产业导入、专业运营、租赁经营等方式提升资产收益，实现“资产增值、长期受益”。
以西宁城投公司盘活长期闲置的城西客运站为例，该项目2025年通过“功能再造+产业导入”实现盘活，主要方式是将客运站一层改造成为农业科技展馆，二层引入青海蓝算科技，打造绿色算力数据标注基地，剩余部分改造为考试中心。该项目实现年收入2000万元，其中，数据标注基地年租金约1200万元；考试中心、商业 餐饮 年增收300万元；省级 数字经济 专项资金支持500万元。
三是， 证券化盘活 。对于交通、能源、市政、仓储 物流 、保障性租赁住房等现金流持续稳定、收益可预期、权属清晰的基础设施与公共服务类资产，通过资产证券化（ABS）、基础设施REITs等方式将未来收益转化为现金流，快速回笼资金、降低负债率。
以 上海临港 创 新产业 园REITs为例， 上海临港 集团旗下国泰君安临港创 新产业 园REIT于2022年10月首发上市，底层资产为漕河泾科技绿洲三期，2025年6月启动扩募，新增康桥园区作为底层资产。康桥园区聚焦集成电路、生物医药、 人工智能 三大核心产业，近三年平均出租率95%，现金流稳定。扩募规模17.23亿元，创产业园区REITs扩募纪录；新增资产估值15.32亿元，2025年预测分派率4.85%，较首发项目提升0.3个百分点。
四是， 混改、并购、资产重组等资本运作方式 。对于城投低效子公司、股权、非主业资产，通过 股权转让 、增资扩股、合资合作、资产剥离引入社会资本，实现股权结构的优化，经营机制的提升，以及更好聚焦于主业发展。同时，还通过并购+招商引资方式，对存量资产进行盘活。
以山东铁投集团通过市场化债转股方式盘活济青高铁项目为例，山东铁投集团旗下存量资产济青高铁，线路全长307.9公里，总投资599.8亿元，2018年12月全线建成通车。2019年12月，项目采取 股权转让 方式引入战略投资者，引进股权资金30亿元。其中，16.14亿元为市场化债转股资金，由农银金融资产投资有限公司和中银金融资产投资有限公司购买济青高铁股权，并定向用于偿还山东铁投集团存量债务，降低资产负债率，为提升后续可持续融资能力打好基础。
二、地产新政下，城投存量资产盘活的机遇和挑战
为促进 房地产 市场稳健运行，近期地产领域迎来新一轮政策“组合拳”，有关部门从商品住房开发销售、房地产信贷、资本市场融资以及风险管理等方面推出一系列新政。作为地产领域重要参与者的城投企业，面对新政，既存在存量资产盘活重大的机遇，也面临一定的挑战。
1.机遇
地产新政下，城投存量资产盘活面临的机遇：
一是，地产新政对存量住房的影响较为直接。新政最重要的制度改革便是房地产将逐步取消预售制，实行现售制。长期以来，预售制能够加快房企资金回笼周转，对于解决住房供给短缺发挥了重要作用，但也造成了房地产高杠杆、高周转模式。新政后由于预售制门槛提高，需封顶才能预售，短期内将会收缩市场供给，同时，由于销售回款周期拉长，项目资金实行封闭管理，房企资金压力大增，部分实力较弱的房企或将退出市场，因而也将显著影响到未来的住房供给。需求方面，由于个人住房贷款期限延长到40年，需求端预计也将会改善。因而，新政将有利于稳定房地产市场预期，这对城投盘活手中存量房地产资源提供了有利条件。
二是，城市更新将获得更多的资金支持。城市更新通过“好房子、好小区、好社区、好城区”的建设，盘活存量资产，释放合理住房需求。由于城投掌握着大量城市资源和资产，是城市更新重要的参与者，城市更新也成为城投存量资产盘活重要的途径。资金来源是城市更新重要保障，过去政策上虽明确中央预算内投资、超长期国债、土储专项债、公司债等可以成为城市更新资金来源，但这些资金渠道往往因门槛较高，难以满足城市更新资金需求。相比之下，信贷资金门槛较低，是城市更新更合适的融资来源。本轮地产新政推出《城市更新项目贷款管理办法（试行）》（以下简称《办法》），明确了城市更新项目专项信贷的规则和要求，使得专项信贷能够更顺畅地对接符合条件的项目。同时，《办法》还提出，可将因经营权、收费权等产生的应收账款设置为贷款担保措施，这对城投盘活手中相关资产的应收账款也提供了政策支持。
三是，地产新政改变了房地产企业融资生态。与2020年三道红线出台后，对房企融资严格的限制不同，本轮新政对房地产融资既是规则的放松，也是制度的重构，即明确以地产项目为核心，采取主办 银行 模式。同时，证监会发布《关于资本市场支持构建房地产发展新模式的意见》（以下简称《意见》），更是明确了资本市场对房地产企业的支持，覆盖范围包括上市房企和非上市房企。《意见》提出支持房企发行公司债券和资产支持证券（ABS），补充流动性和特定项目类别持续经营；支持房企发行不动产投资 信托 基金（REITs）盘活存量，开展不动产租赁住房相关业务。同时，《意见》还提出，支持上市房企 综合 运用股份、定向可转债、现金等工具收购涉房资产。因而，融资规则的改变，从政策上鼓励城投通过证券化、资产重组等方式盘活存量资产。
2.挑战
一是，房地产开发上，由于预售管理门槛的提高和新的预售资金监管要求，对房地产开发模式进行了重塑，这同样对部分从事房地产开发的城投构成挑战，尤其是资金上可能会面临巨大的压力，甚至不得不退出房地产市场，即使未退出，由于资金压力也可能会影响到房地产开发，从而对城投存量土地的盘活形成较大的阻碍。特别是过去几年城投企业拿地较多，土地占用的资金较多，新政下城投对存量土地资产的盘活将更为时滞。
二是，专项贷款使用上的限制，影响城投资金使用上的灵活性。城市更新对专项贷款的使用存在严格限制。《办法》提出，不得用于缴纳土地出让金及相关税款，不得用于净地供应前土地征收、拆迁安置补偿等前期环节，不得用于按照规定应由财政资金支出保障的事项，三个限制明确了专项贷款的边界，影响到城投专项贷款资金使用上的灵活性。
三是，贷款主体资质上的要求，阻止了部分城投企业融资。《办法》提出，城市更新专项贷款主体需符合市场化经营主体要求。对于非市场化运营企业，其转型压力将会明显加大。
四是，资本市场支持房企存在一定的门槛。尽管地产新政打开了多元化融资窗口，城投可以充分利用一些金融工具进行存量资产盘活，但部分工具也存在局限性，比如城投发行公司债券受到严格限制，同时，不动产私募基金、公募REITs等则门槛相对较高。
五是，城投公益性资产占比过高，大多难以产生稳定现金流，同时，资产权属不清，部分资产存在历史遗留问题，影响后续盘活，加之，城投重建设轻运营，缺乏专业运营能力，缺少 资产管理 经验与团队。
三、建议
地产新政下，城投需要恰当地把握机遇和应对挑战，为此我们提出以下建议：
1.盘活存量资产，加快转型步伐
根据2024年出台的150号文，退平台不晚于2027年6月末。对于重点化债省份，按照2025年出台的“99号文”要求，以2023年3月基准名单为核算口径，2025年末平台数量压降不低于75%，到2026年末融资平台累计压降数量不低于90%，2027年6月实现融资平台全部退出，隐性债务清零，彻底剥离政府融资职能。而根据《关于2025年国民经济和社会发展计划执行情况与2026年国民经济和社会发展计划草案的报告》，截至2025年末，超82%的融资平台实现退出，融资平台存量经营性金融债务规模下降超74%。由此可见，退平台步伐明显快于政策预期，但部分平台仍需加大转型力度，不排除个别平台转型难度将会较大。同时，退平台后，城投仍面临市场化经营难题。有鉴于此，尚未退出平台的城投需加快退出步伐，早退出，可以较早地符合监管政策要求，享受到地产新政红利。但无论是已退出或是未退出平台，都可以通过盘活自身海量存量资产，加快市场化转型步伐，夯实市场化经营根基。
2.利用新政机遇，多模式盘活存量资产
城投过去长期从事城市基础设施建设和城市公共服务的供给，掌握有大量的城市资源、资产，比如土地、商业物业、厂房、供水厂、收费停车场、 数据中心 、保障性租赁住房等，但这些资产或受经济环境的影响，或因经营能力不足，而处于闲置或利用不充分状况，更由于化债对城投融资的限制，缺少盘活资产的金融资源。此次地产新政的推出为城投资产盘活提供了有利环境和金融手段，城投需借助新政机遇，全面制定资产盘活方案，加快存量资产盘活。一方面，城投应在盘点资产、明晰资产权属的基础上，明确不同类型资产的盘活方式，尤其是对于存量商品房，保障性租赁住房，闲置物业等，更是可以借助新政机遇，通过转让租赁、资产整合、运营提升、证券化、合作开发等多种模式进行盘活。另一方面，要结合区域产业发展态势，城市更新规划，通过导入新兴产业，规划城市更新项目，推进资产盘活，并在资产盘活过程中，提升持续“造血”能力。此外，推进资产盘活同时，还需注意防范风险，化解债务压力，尤其是地产新政对有房地产开发业务的城投构成较大的资金压力，开发过程中要防止资金链断裂风险。
3.提升 资产管理 水平和运营能力
地产新政下，城投企业加强存量资产的盘活，需要提升资产管理水平和资产运营能力。首先，要改变重建轻运营的传统运作方式，以市场为导向，以盈利为核心，建立市场化运营机制。其次，对公司名下资产建立统一的台账，运用数字化技术手段构建资产管理全生命周期信息，提升数字化管理水平。再者，要重视专业人才队伍的建设，加强对专业人才的引进和培育。由于资产盘活工作涉及商业策划、资本运作、资产评估、财务管理、法律事务等多个专业领域，因而，需要引入或培养相关人才。同时，在必要情况下，也可以借助外部力量，发挥中介机构重要作用。此外，对资产盘活工作，需在企业内部制定科学合理的薪酬考核指标体系，将资产盘活率、处置收益、共享次数等关键指标纳入考核范围，以全面客观地评价工作成效。
4.灵活地选择金融工具
此次地产新政打开了城投资产盘活的金融工具箱，城投企业应当恰当地选择金融工具。一是，根据自身转型情况选择金融工具，比如，对于尚未完成市场化经营主体转型的平台，可以选择超长期特别国债、地方政府债券等金融工具进行资产盘活。二是，根据项目类型选择金融工具，比如，此次新政对城市更新专项贷款做了明确的规范，在符合条件的情况下，城投可选择专项贷款满足城市更新项目资金需求；再比如，对于具有稳定现金流的优质资产，可以通过ABS、公募REITS等方式进行盘活。三是，根据自身资源情况选择金融工具，比如，如果城投手中现金资产较多，可以通过并购上市公司，开展招商引资，对存量资产进行盘活。
（文章来源：大河财立方）