权力如何抵达基层：中国治理的微观逻辑
无论是以政府竞争为核心的财政联邦主义，还是强调官员晋升激励的政治锦标赛模型，往往都假设了上级指令和政策执行能够“无损”地传导至治理的最末端。
然而，中国有90%的人口住在非一线城市；2022年，中国有2843个县级行政辖区，有3.86万个乡镇或街道，有48.9万个行政村，有233.2万个自然村。“因为多数中国人都在基层生活和工作，所以，基层就是中国的底色，是中国的基本盘。”在新著《基层中国的运行逻辑》（以下简称《逻辑》）的序言里，中国人民大学经济学院教授聂辉华指出，“理解基层，才能理解中国。”
在具有穿透力的微观视角下，《逻辑》利用契约理论、激励理论与信息经济学等核心工具，结合实地调研，从国家治理、基层治理到个人抉择层层分解，揭示了国家的能动性在下沉至基层“毛细血管”时，如何与既有的权力结构和激励机制进行互动。
《基层中国的运行逻辑》
作者: 聂辉华
版本：世纪文景｜上海人民出版社
2025年10月
运行逻辑与治理结构的几何学：
条块关系
从政治学和管理学角度来看，基层中国首先表现为一个复杂的科层结构。“条”代表了中央职能部门的专业化权威，而“块”则是地方政府主官进行属地管理的最终执行权和区域事务最终决策权。聂辉华在《逻辑》中明确指出，当代中国的治理架构，是在执政党领导下的“条块结合，以块为主”的中央集权体制。事实上，“条块结合，以块为主”也是“在几千年的王朝更替中，中国的国家治理架构在多数时候采取的模式”，差异只在于“块块”的自由裁量权有多大。
正如周雪光所揭示的那样，“中国的国家治理向来面临体制一统性与地方治理有效性的矛盾”。集权和分权代表了不同的制度均衡，都是包括官员激励、官员选拔、政策执行和行政区划等内容在内的内部自洽兼容的制度体系。“条块结合，以块为主”的中央集权体制并非实行静止的、极端的分权或集权体制，可以根据国内外形势进行动态优化，通过加强“条”或“块”的权力来提高集权程度或提高分权程度，“正是不同内外部环境下制度韧性的体现”。
例如，税务、食品药品、环境保护和纪委等部门的隶属关系，都曾在中国当代经济社会体制转型的过程中发生过改变，有的部门还曾在集权与分权间反复调整，以便实现最优配置。可以说，“国家应该根据内外部形势的变化，及时调整最优的制度安排，否则就会面临衰亡”。
“生存效率是国家治理的首要问题”，效率决定生存，而制度决定效率。组织经济学或契约理论的研究表明，集权的优势是加强协调，减少合谋，而分权的优势是发挥基层的积极性和创造性；但分权可能导致社会混乱、失去秩序，集权时如缺乏监督则会导致官僚主义和腐败问题。由于内部稳定和外部稳定两者之间存在一定程度的冲突，组织必然在集权和分权这两种均衡之间作选择。
《县委大院》剧照。
在过去两千多年里，中国的基层治理架构、行政区划大多沿袭了自秦汉以来的传统，并没有根本上的变化。“因此，要从根本上理解中国的基层治理，除了从理论上理解国家治理的顶层设计，还要从历史中汲取国家治理的经验和教训”。聂辉华由此提出了一个“内外冲突的双均衡分析框架”，试图解释从古至今国家治理的根本逻辑：假设国家治理的主要目标是维持政权稳定，但是统治者面临内部稳定和外部稳定之间的权衡取舍，当外部威胁大于内部威胁时，最优的制度安排是实行分权，反之则实行集权。
采用内外冲突的双均衡分析框架，聂辉华解释了中国省界的犬牙交错与美国各州相对整齐的地区边界背后的原因。这是因为行政区划不是单纯的地理问题，而是中央和地方博弈的内生结果，需要在集权的统一协调和分权的活力高效、集权的管理成本和分权的内部威胁之间进行权衡。国家所采用的集权和分权的制度安排，对应到行政区划上就表现为规定不同的行政层级和辖区幅员），表现为顺应“山川形便”抑或选择“犬牙交错”的划界原则。
类似地，中国古代统治者的治理成本主要有两种因素来决定：作为外生变量的外部威胁大小，以及建立在交通网络和通信技术水平基础上的内部成本。正如费孝通在《乡土中国》中所说，古代牵制专制统治有两道防线，即传统皇权的无为主义和行政机构范围上的限制，使得皇权并不直接针对每个家庭：“集权的中央悬空起来，不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中”。
因此，中国古代国家治理和政治制度的重要特征——“皇权不下县”，也只是在思想和地理的限制下，在通信技术和交通技术不发达的条件下，实现治理成本最小化的“次优”方案和理性选择。“它既不体现皇帝‘无为而治’的道德理念，也不是皇帝对小民的仁慈关切，更不表明皇帝把乡绅当作‘体制内’的人。”
结构的刚性与契约的模糊：
无限责任
在聂辉华看来，国家治理从横向看是一连串互补的制度安排，因此不能孤立地分析某一项制度或政策；中国国家治理从纵向看的根本逻辑贯穿古今，这印证了达龙·阿西莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊等人的观点：过去的制度决定了现在的制度，现在的制度决定了经济绩效。因此，“经济的背后是政治，政治的背后是历史，而历史的背后是政治经济学”，中国的问题“归根结底都是政治经济学问题”。
聂辉华认为，一个国家能够采取哪种制度安排，主要取决于如何实现分权导致的失序成本和集权导致的腐败成本之和最小化。而这两类成本在很大程度是由于中央和地方间、上层和基层之间存在信息不对称，后者相对于前者具有信息优势。
与西方主流理论不同的是，聂辉华明确提出，等级制是中国重要的资源配置方式——从城市级别到官员级别，再到政策制定，全都体现了这一“真实世界的运行规则”：“人跟资源走，资源跟权力走，而权力在本质上是一个等级体系”。因此，原本在政治学视野中通常被视为组织架构安排的条块关系以及相应的政策制定机制和执行效果，在《逻辑》的经济学分析框架下都被重构为一种博弈，即“等级制下基层和上层博弈过程和结果的映射”。
可以说，聂辉华眼中的中国央地关系，既不是“兄弟关系”，也不是“父子关系”，而是上下级之间的委托—代理型关系：中央权威来自群众基础，地方权威部分来自上级授受、部分来自民意基础；在宪法和党规的规定之下，下级要服从上级，全党要服从中央，而中央要根据各地的实际情况给予地方一定自主权。
根据聂辉华的分析，垂直的职能部门（“条”）代表了专业化的治理意图，而属地政府（“块”）则承担了综合性的治理责任。这种结构在运行中的最大挑战在于契约的不完全性。由于有限理性和信息不对称，上级政府作为委托人，往往无法在事先的约定中穷尽基层治理的所有可能场景，也不可能提前约定所有涉及双方的权利与义务。为了应对典型的不完全契约必然存在的不确定性、灰色地带甚至空白地带，上级不得不将大量的剩余控制权下放给负责“块块”的地方主官。
另一方面，属地管理的治理架构具有中央调控下的“政治责任承包制”特点，辖区内“一把手”实际上对本地区的所有事务负有领导责任。这种安排在赋予基层灵活性的同时，也产生了巨大的代理成本。当“条条”下达的化债、计生、环保、能耗等硬性指标与“块块”的属地发展目标发生冲突时，基层首长便在一定程度上拥有了对政策进行“选择性执行”的可能性与必要性。
“不完全契约”和“政治承包制”的结合，便形成了“无限责任制”，也决定了“权力无边界”：为了确保责任落实到位，政府权力必须无限扩张，各级政府必须所有领域无所不管，否则就会出现权责不对等。“也因此，‘小政府，大社会’这一理念在中国是很难落地的”。
由于行政等级制下资源流动的非市场化，高级别的行政单位会优先获得资源。基层政府在面对上级指令和承担无限责任时，往往经由通达权变来维持运作。这种变通并非治理的失败，而是制度在刚性约束下维持自洽的生存策略。因此，基层治理的效能，在很大程度上取决于“非正式制度”对正式结构摩擦的润滑。
事实上，从荣敬本的“压力型政府”、周黎安的“政治锦标赛”和“行政发包制”、孙立平和郭于华的“正式权力非正式运作”，到欧阳静的“压力型体制”下的“策略主义”、渠敬东与应星等人提出的“技术治理”取向，再到周雪光和练宏的“上下级博弈”、周雪光的基层政府间的“共谋现象”与“逆向软预算约束”，过去数十年间学者们构建的种种模型，反映的都是从“命令—服从”型关系向“委托—代理”型关系的转变，概莫能外。
行政级别与实际支配力：
权力含量
聂辉华提出，中国国家治理的成功密码和“中国之治”的精髓，应当是“上下同治”：“上层充分发挥领导者协调作用，基层充分发挥激励和信息优势，实现政权稳定和国强民富”。
正因为“上下同治”，所以国家治理以及权力运行也可以被视为自下而上的实现过程。“越到基层，契约越是不完全，非正式制度越是重要，熟人社会越是占主导”，因此，基层治理过程中的国家权力就像是毛细血管，“延伸到每一个遥远的村庄，每一个偏僻的角落，每一天的日常生活”。
也正因为基层政府和上层政府之间是一种不完全契约，“即契约只规定最基本的考核目标，而对实现手段并没有明确的规定”，所以“契约越是不完全，权力就越重要”。
据不完全统计，中国大约有700万公务员，其中县处级干部、厅局级干部和省部级干部分别只有约60万人、4万人和5000人，分别只占公务员总数的8.6%、千分之六和万分之七。聂辉华正是聚焦于那占比90%以上的大多数，为读者逐一展示了基层权力的特点、架构和运作过程，并对县委书记、各类“一把手”和班子成员、街道办和乡镇基层岗位的分工逻辑、工作关系以及各个职务的“含权量”进行了简要分析。
在所有基层机构的“一把手”当中，县委书记是“关键中的关键”，这是因为县级辖区属于中国基层最完整、最重要的治理单元，县级政府拥有除外交和国防外类似于一个国家的完备的组织机构，可谓“麻雀虽小，五脏俱全”；相比之下，市辖区缺乏土地规划等独
立的职能，乡镇则没有独立的财政和政法系统。