新文保法施行一周年，“先考古、后建设”如何落地
《法治周末》记者 郑超
经济建设与文物保护的冲突，是发展进程中一道长期存在的难题。今年3月1日，新修订的文物保护法施行已满一周年。法治如何在开发与保护之间划出清晰红线，又如何在传承与发展之间找到平衡？
3月底，以“循法守珍，文脉永昌”为主题，一场汇聚了法律界与文博界专家，聚焦文物保护与区域经济发展平衡路径的法律研讨会于北京京师律师大厦举行。
《法治周末》记者在现场注意到，会上既有对过往实践的梳理复盘，也有对现实困境的回应。与会专家深入交流，力求将法治精神转化为可落地的举措，为破解现实难题寻找答案。
北京文化遗产保护中心发起人、中国文物学会民族民俗文物专委会主任委员、国家文物局政策法规司原一级巡视员何戍中在致辞中首先提到，法律力量在文物保护领域的影响力还不够。
这位文博界专家表示：“文物保护领域亟须律师更广泛、更深入地参与，以此强化法治支撑，推动文化遗产保护事业行稳致远。”
当前保护与开发的现实矛盾
2026年初，海口市一起围绕南宋古墓群保护范围调整、古墓或因建设施工遭到破坏的争议，将当地文物保护工作推向舆论焦点。2月22日晚，海南省旅游和文化广电体育厅发布《关于唐震墓有关情况的通报》。
从19.8亩保护面积被压缩至0.9亩的“红线之争”，到项目施工引发的文物安全争议，再到省级文物主管部门深夜发声、责令立即停工，这一事件完整折射出当前文物保护与经济开发之间的典型矛盾。
研讨会上，北京京师律师事务所权益合伙人、京师律所（全国）文化遗产保护法律实务研究中心主任、文物保护及追索法律事务部主任徐华洁，以这起海南南宋古墓群案为切入点，深入分析了新时代背景下经济建设中的文物司法保护路径。
徐华洁强调，不可移动文物司法保护应坚持“事前防范”理念，完善专家辅助制度、拓宽保护评价体系、加大违法惩戒力度，并发挥公益诉讼的监督作用。
经济建设与文物保护协同发展也是中国人民大学法学院教授、中央民族大学特聘教授王云霞关注的议题。研讨会上，王云霞以《用最严密的法治保护不可移动文物》为题从立法层面展开了深入分析。
王云霞指出，建设活动不得威胁地下文物安全，这是必须守住的底线。新修订的文物保护法在“不可移动文物”专章及相关章节大幅强化保护措施，修改力度空前。今年3月，该法已施行满一周年，其核心精神正是以最严密的法治守护不可移动文物。
王云霞表示，新文物保护法清晰界定了经济建设、社会发展与文物保护的关系。总则首次明确要求，在基本建设、旅游发展中必须把文物保护放在第一位，严防建设性破坏和过度商业化；分则则确立“先调查、后建设”“先考古、后出让”两项重要制度。为进一步加强不可移动文物保护，新法还增加了文物普查与调查、强化保护规划法律地位等内容。
新文物保护法多处突出强调文物安全。在文物保护范围和建设控制地带内，建设活动设有明确底线要求；未经报批的违法建设、审批程序存在问题等情形，均需在后续监管中逐一核查处理。新法同时明确，使用不可移动文物必须坚守安全底线，坚持不改变文物原状、最小干预原则。
王云霞指出，总体而言，本次修法为不可移动文物构建了严密的法治保护体系。但法律的生命力在于实施，她强调，唯有将严格的法治要求落到实处，才能真正实现文物保护的制度效能。
文物保护法的域外效力
严密的国内法治，难以独自应对文物犯罪跨国流动的现实挑战。当一件文物被盗出境，中国的法律能否追至他国？此次研讨会上，中国政法大学国际法学院教授、中国国际私法研究会副会长霍政欣围绕《文物保护法的域外效力》进行了分享。
霍政欣表示，全球化背景下文物犯罪已跨越国界，文物流失海外后，追索工作往往面临管辖权“鞭长莫及”的困境。
霍政欣指出，新文物保护法突破领土限制实现域外效力，背后有四重逻辑：历史层面，大量文物流失海外亟待追索；制度层面，公法私法边界松动，公法介入文物权属领域；价值层面，这是文化主权的深化体现；实践层面，国际条约约束力有限，国内法域外延伸势在必行。
会上，霍政欣谈到三年多前的章公祖师肉身坐佛案——该案曾入选“新时代推动法治进程2022年度十大案件”，产生了广泛社会影响。当年，福建省三明市中级人民法院判决明确：案涉佛像属禁止出境文物，荷兰籍被告奥斯卡非法买卖，不适用善意取得。这一裁判以司法方式确认了中国文物保护相关法律规范在境外的效力。
霍政欣表示，在全球化背景下，以属地主义为原则的文物保护法正面临前所未有的挑战。他建议，应进一步完善涉外文物保护法治体系，推动国内立法与国际条约的衔接，深化跨境执法合作，提升涉外审判能力，全面提升我国文物保护法的域外适用效能与国际影响力。
文物犯罪已形成黑色产业链
在国内打击犯罪的前线，同样面临着硬仗。中国人民公安大学侦查学院教授刘为军在会上分享了文物犯罪治理面临的挑战与机遇。
刘为军介绍，当前文物犯罪呈现产业化、专业化、网络化、跨境化特征，盗掘、盗窃、倒卖、走私已形成完整黑色产业链，作案手段融合现代科技并逐渐向线上延伸，大量文物流失境外。传统治理模式存在线索发现难、部门协同弱、过度依赖专项行动、文物追缴成效慢等问题，已难以适应新形势。
刘为军表示，新文物保护法打开了全新治理局面。其带来的机遇包括：一是法治支撑更加坚实。文物定义与保护范围得以明确，违法成本大幅提高。二是治理格局更加清晰。各方职责得到压实，社会参与受到鼓励，推动从单一打击向多元共治转变。三是制度保障更加完善，文物交易与市场监管得到规范。行刑衔接与涉案文物全流程安全管理持续强化。四是国际合作也更加有利。跨境追索与返还规则进一步明确，为打击跨国走私提供了更充分的法律依据。
刘为军同时指出，治理也面临新挑战。例如，文物犯罪线索激增，群众举报增多，真假甄别与高效处置能力亟待提升；合法收藏与非法交易边界更难区分，对执法人员专业识别能力提出更高要求；全链条、跨部门、跨区域协同治理更加迫切，数据共享与联合处置能力需要加强；跨境流转与国际协作任务加重，执法协同、法律适用仍存在障碍等。
与地下文物盗掘不同，水下文物盗捞隐蔽性更强，存在发现难、监管难等问题，且盗捞技术持续升级。贵州财经大学中国-东盟法学教育研究中心执行主任、法学院副教授任鹏举长期专注水下文物保护研究。
广东湛江硇洲岛清代沉船遗址，渔民自行盗捞数年才被发现；福建漳浦“11·23”案，专业团伙夜间作业，缴获元代龙泉窑文物846件。会上，任鹏举以这些案例开场，指出当前水下文物盗捞已从零散偶发行为发展为团伙化、专业化、跨区域化犯罪，对水下文化遗产构成严重威胁。
任鹏举表示，在制度层面，我国2022年修订的《中华人民共和国水下文物保护管理条例》已推动保护模式向主动预防与体系化治理转型。他同时反思，文物、考古部门以往多依赖行政手段，较少主动运用法律手段，律师参与、诉讼追责等方面存在短板。
他强调，未来应借鉴联合国教科文组织相关公约，深化与东盟及亚太国家区域协作，为全球水下文化遗产保护贡献中国方案与中国智慧。
实践中考古工作中仍面临不少问题
实践中，考古工作仍面临不少亟待破解的现实问题。
作为文博专家代表，中国人民大学历史学院考古文博系教授、考古领队王晓坤以《考古前置背景下的考古发掘与经济建设》为题进行了分享。
王晓坤介绍，考古前置实施后，考古工作实现了从抢救性发掘向主动性保护发掘的转变，审批程序更加规范，考古发掘的科学性与内涵价值也显著提升。他以山西晋城为例介绍，这座文化古城拥有全国重点文物保护单位70余处，其“先考古、后出让”的探索已形成可复制、可推广的经验。
王晓坤表示，“先考古”既有利于企业降本增效，也能有效保障文物安全与价值保护，切实实现了文物保护与企业发展的双赢。但这一制度在推进中仍面临诸多挑战。
王晓坤介绍，人才短缺是首要难题。据2024年公开报道，持有国家文物局颁发考古领队资格的人员总数不足2000人。截至目前，全国具备现场发掘带队资格的考古领队总数仍不超过3000人，行业规模十分有限。经费保障机制也不够健全顺畅。以往经费由考古机构与建设单位直接协商，改为政府主导后，考古单位反而面临经费申请困难，常出现“用旧钱干新活”的局面。
此外，随着“先考古、后出让”制度全面落地，土地出让前必须完成考古调查、勘探或发掘，项目数量大幅增加，工作量成倍攀升。在专业人才紧缺的情况下，大量考古工作转向市场化运作。
对此，王晓坤建议，未来应从法律层面进一步强化专业化规范。考古发掘是文物保护与研究的根基，在“先考古、后建设”已入法的基础上，亟须完善配套实施细则，并在后续法律修订中予以明确。他强调，法治是平衡文物保护与经济发展的根本路径，唯有完善考古前置制度，方能在守护中发展、在发展中传承。
经济开发与文物保护应相辅相成
研讨会上，多位专家结合各自研究领域作了专题发言。
北京建筑大学人文与社会科学学院教授、北京市哲学社会科学北京建筑文化研究基地首席专家秦红岭以《北京中轴线文化遗产保护中的公众参与机制与法治保障——兼论对我国文物保护实践的启示》为题作分享。她提出，当前文化遗产保护正从政府主导向多元协同治理转变，公众参与已成为影响保护成效的关键因素。
中国文物报社副研究馆员王龙霄在《浅析新修订的文物保护法对考古工作的影响》发言中指出，经济建设与文化遗产保护并非必然对立，实践中有案例已充分证明二者可以实现共赢。他建议，后续应进一步细化完善相关配套细则，为考古工作提供更坚实的制度支撑。
中国文物信息咨询中心研究馆员彭蕾以《文物影响评估何以有效》为题分享观点。她指出，实践中发现，文物影响评估的有效性落地仍存在诸多问题，应推动文物影响评估真正发挥其在平衡文物保护与经济建设中的桥梁作用。
研讨会上，多位专家强调，经济开发与文物保护并非对立，而应相辅相成。将文物保护纳入区域规划，严格落实“先考古、后建设”制度，并推动活态保护与合理利用，方能以制度之力实现文化价值与经济价值的双赢。
“循法”方能“守珍”，这正是研讨会上传递的信号。新文物保护法施行一周年，不是终点，而是更严格执法的起点。从陆地到水下，从境内到跨境，从事后追责到事前预防——法治的防线正在延伸。
在海口市南宋古墓群保护争议中，作为律师顾问，徐华洁带领团队通过调取历史文献、向主管部门反映情况、推动公益诉讼等方式，督促行政机关依法履职。
截稿前，徐华洁向记者透露，在律师的不懈推动、文物部门的积极介入以及众多文物保护志愿者的共同努力下，该案取得新进展。
责编：吕静