解码基层中国：城市等级、官员晋升与“一票否决”
1
当代中国的治理架构是“条块结合，以块为主”。
稀缺的公共资源很多时候未必是通过价格机制分配的，而是通过另一种机制：行政等级分配。
基层工作经验更加受到重视。这几年常提“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”。
中国城市等级的金字塔顶端，是四个直辖市，北京、上海、天津、重庆。图为天津。视觉中国/图
“宇宙的尽头是考公”，那么年轻人成为公务员后，面对的是怎样一番图景？
中国有333个地级市（地区、自治州、盟）、2846个县（市、区）、3.87万个乡镇或街道。“很多人关心基层、关注乡村、关爱老家，但未必理解基层治理。”聂辉华说。
聂辉华是中国人民大学经济学院教授，长期研究组织经济学与政治经济学，也是一位B站的UP主，拥有七十多万粉丝。
两年前，他的短视频《带你了解真实的基层，县委书记权力到底有多大? 》成为B站爆款，播放量达到500万次。此后，他制作了诸多关于基层与官场的视频。
2025年10月，他出版了《基层中国的运行逻辑》一书，将对央地关系、官员级别、基层治理的洞察凝结其中。本书由上海人民出版社出版。
近日，聂辉华接受南方周末记者专访，讲述了他眼中的基层中国。
理解“条条”和“块块” 南方周末： 书中开篇提出，当代中国的治理架构是“条块结合，以块为主”。什么是“条”与“块”？
聂辉华： “条条”（职能部门）和“块块”（地方政府）形象地表现着现实中，中央与地方之间的权力关系。
“块块”指“属地管理”部门，即它在地方的对应部门归地方政府领导，不归中央部委领导，中央部委具有“指导”权。
大多数地方政府的下属职能部门都实行属地管理，例如发展改革委、财政局、工信局和教育局。
“条条”指“垂直管理”部门，即它在地方的对应部门归中央部委领导，不归地方政府领导。
这样的职能部门不多，主要包括海关、税务、金融和证券监管部门等。
还有一些部门实行省以下垂直管理，包括工商、质监、食品药品监管部门(现在合并为市场监管局)以及环保执法部门等，也属于“条管单位”。
不过，属地管理和垂直管理的边界是经常变动的。以食品安全监管体制为例，过去二十多年里，几乎每隔五年就变动一次。
南方周末： 怎么理解“条块结合，以块为主”？
聂辉华： 以下面这张中国行政机构示意图为例，最上方是国务院，代表中央政府。往下有山东省政府、济南市政府、商河县政府和沙河镇政府，它们分别代表省、市、县和乡镇四级“块块”。为了和“条条”区分，用了特殊方框表示。
除了山东省和河北省,还有农业农村部、国家税务总局作为例子,后两者是国务院的下属职能部门，和山东省政府并列，因此都属于省部级单位。
但农业和税务不同，前者实行属地管理，后者实行垂直管理。农业农村部和山东省农业农村厅之间有一条虚线连接，表示前者“指导”后者，而省农业农村厅和山东省政府之间是实线连接，表示省政府“领导”省农业农村厅，即农业主管部门实行属地管理。
大部分职能部门都属于属地管理机构，所以我们在这张图上看到，与地方政府连接的实线比虚线要多，这就体现了